vorgehend VG
Koblenz, 5 K 126/16.KO
Tenor
Die Berufung der
Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 8. Juli
2016 wird
zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt
die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist
wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird
zugelassen.
Tatbestand
Die Klägerin, die
als Gesellschaft mit begrenzter Haftung nahe der Autobahnanschlussstelle
Rheinböllen einen als solchen ausgewiesenen Autohof mit Tankstelle und
Stellplätzen betreibt, begehrt eine Änderung der Hinweisbeschilderung an
der Bundesautobahn A 61. Konkret betroffen ist die Hinweisbeschilderung auf die
Tank- und Rastanlage „Hunsrück Ost“, soweit diese als nächste Tankmöglichkeit
an der Autobahn die Tank- und Rastanlage „Mosel Ost“ in ca. 40 km Entfernung
ausweist. Diese soll dahingehend geändert werden, dass fortan der Autohof der
Klägerin als solche nächste Tankmöglichkeit ausgewiesen wird.
Die
Anschlussstelle Rheinböllen und gleichsam der Autohof der Klägerin sind in
Fahrtrichtung Koblenz ca. 10 km hinter der bewirtschafteten Tank-und Rastanlage „Hunsrück Ost“
gelegen. Etwa 40 km hinter der Tank-und Rastanlage „Hunsrück Ost“ befindet sich
die Tank- und Rastanlage „Mosel Ost“.
Die angegriffene
Beschilderung auf die Tank- und Rastanlage „Hunsrück Ost“ besteht derzeit aus neben der
Fahrspur angebrachten Ankündigungstafeln, die in einer Entfernung von 5000 m,
1000 m und 500 m auf die bewirtschaftete Tank-und Rastanlage hinweisen. Unter
den Ankündigungstafeln wird mit dem hier streitgegenständlichen Zusatzschild
mit Tankstellensymbol und kilometermäßiger Entfernungsangabe auf die nächste in
Fahrtrichtung gelegene Tankmöglichkeit an der A 61 verwiesen. Mit den
aufgeführten Kilometerangaben von 47 km, 43 km bzw. 42 km erfolgt hier der
Hinweis auf die Tank-und Rastanlage „Mosel Ost“ als nächste Tankmöglichkeit.
Mit Schreiben vom
14. Dezember 2015 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Aufnahme ihres
Autohofs auf das zuvor genannte Zusatzschild anstelle der Tank-und Rastanlage
„Mosel Ost“ mit entsprechender Anpassung der kilometermäßigen
Entfernungsangaben auf 15 km, 11 km bzw. 10 km. Zur Begründung führte
sie aus, für die gegenwärtige Beschilderung fehle es bereits an einer
Rechtsgrundlage. Sie verstoße zudem gegen die Richtlinien für die wegweisende
Beschilderung auf Autobahnen – RWBA 2000 – und sei irreführend. Letztlich handele
es sich bei der gegenwärtigen Beschilderung um einen nicht gerechtfertigten
Eingriff in ihren eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb.
Mit Schreiben vom
23. Dezember 2015 lehnte der Beklagte den Antrag ab. Dem Schreiben war keine
Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt.
Die Klägerin hat
am 9. Februar 2016 Klage erhobenen. Zur Begründung hat sie zunächst auf die
fehlende gesetzliche Grundlage zur Anbringung der derzeitigen
Hinweisbeschilderung verwiesen. Bei dem Hinweis auf die nächste Tankmöglichkeit
handele es sich um ein Zeichen, welches in der Anlage 3 zu § 42 Abs. 2 Straßenverkehrs-Ordnung
– StVO – nicht aufgeführt sei. Die Regelung in den RWBA 2000 sei nicht
ausreichend, da sich die Beschilderung für sie als Eingriff darstelle, der
einer gesetzlichen Grundlage bedürfe. Unabhängig davon müsse auch bei Anwendung
der Vorgaben der RWBA 2000 ihrem Antrag vom 14. Dezember 2015 stattgegeben
werden. Unter
Berücksichtigung der Regelung in § 15 Abs. 1 Bundesfernstraßengesetz – FStrG –
werde deutlich, dass sowohl Autohöfe wie auch Tank- und Rastanlagen Betriebe an
Autobahnen und damit jeweils Bestandteil eines einheitlichen Versorgungssystems
an Autobahnen seien. Die Straßenverkehrs-Ordnung selbst beziehe mit dem Zeichen
448.1 Autohöfe in das System der Autobahnbeschilderung ein. Die RWBA 2000
trennten nicht zwischen Betrieben an Autobahnen mit bzw. ohne unmittelbare
Zufahrt, so dass nach dem Wortlaut der einschlägigen Nr. 8.1.1 RWBA 2000 die
nächste Tankmöglichkeit an der gleichen Autobahn ihr Autohof sei. Demgegenüber
verwirre die gegenwärtige
Hinweisbeschilderung die Autofahrer und führe letztlich bei diesen zu
einem Vertrauensverlust. Die praktizierte Ungleichbehandlung von Autohöfen
einerseits sowie Tank- und Rastanlagen andererseits stelle einen sachlich nicht
gerechtfertigten Eingriff in den Wettbewerb dar, indem durch den Hinweis auf
die Rastanlage „Mosel Ost“ Verkehrsteilnehmer an ihrem Autohof vorbeigelenkt
würden. Autohöfe sowie Tank- und Rastanalgen erfüllten jedoch eine identische
Versorgungsfunktion, da beide Einrichtungen die Autobahnnutzer mit dem
erforderlichen Tank- und Rastangebot versorgten. Autohöfe seien auch deshalb
für die Versorgung bedeutsam, da sie die erforderlichen Lkw-Stellplätze an den
Autobahnen bereitstellten und damit die Verkehrssicherheit gewährleisteten. Es
bestehe daher ein Anspruch auf gleichmäßige Teilhabe an dem beschilderten
Versorgungssystem. Dies habe das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz bereits
in seinem Urteil vom 7. August 2008 – 7 A 10419/08.OVG – festgestellt.
Der Beklagte hat
seinen Vortrag unter Bezugnahme auf die Begründung des Ablehnungsbescheides
ergänzt und vertieft: Weder aus § 45 StVO noch aus § 46 StVO folge ein Anspruch
auf die begehrte Änderung. Für die Beschilderung an Autobahnen werde das
von § 45 Abs. 3 StVO eingeräumte Ermessen durch die Verwaltungsvorschriften zu §§ 39 bis 43 StVO
und die RWBA 2000, die in Übereinstimmung mit § 15 FStrG einen Hinweis auf die
„nächste Tankmöglichkeit an der Autobahn“ vorsähen, in Bezug auf solche
an der Autobahn gelegenen Serviceeinrichtungen konkretisiert, die ohne
Verlassen der Autobahn erreicht werden könnten. Ein wesentlicher Unterschied
zwischen Autohöfen und Nebenbetrieben im Sinne von § 15 Abs. 1 FStrG, zu denen
Tank- und Rastanlagen gehörten, bestehe gerade in ihrer Lage und Verbindung zur
Autobahn. Der Betrieb der Klägerin stelle keinen (Neben-)Betrieb im Sinne von §
15 Abs. 1 FStrG dar, weil die Autobahn zum Erreichen des Autohofs über eine
Anschlussstelle verlassen und sodann über eine Bundes- und eine Landesstraße
angefahren werden müsse. Nebenbetriebe unterschieden sich von Autohöfen auch
darin, dass nur Erstere öffentliche Aufgaben der Daseinsvorsorge übernähmen und
zudem durch ein Konzessionssystem gemäß § 15 Abs. 2 FStrG hoheitlich
ausgestaltet seien. Autohöfe hingegen seien weder Bestandteil der Bundesautobahnen noch
erfüllten sie eine vergleichbare Versorgungsfunktion für den Autobahnverkehr. Entgegen
der Auffassung der Klägerin führe gerade eine Änderung der Hinweisbeschilderung
zu einem Vertrauensverlust bei den Verkehrsteilnehmern, da diese sich darauf eingestellt
hätten, dass nur auf den jeweils nachfolgenden Nebenbetrieb mit Tankmöglichkeit
hingewiesen werde. Das von der Klägerin angeführte Urteil des Oberverwaltungsgerichts
Rheinland-Pfalz sei auf den vorliegenden Fall mangels Vergleichbarkeit der
Ausgangslage nicht anwendbar.
Das
Verwaltungsgericht Koblenz hat die Klage mit Urteil vom 8. Juli 2016 abgewiesen
und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
Die Klage sei
unbegründet, da die Klägerin weder aus einfachem Recht noch aus
Verfassungsrecht einen Anspruch auf die begehrte Änderung der Hinweisbeschilderung
ableiten könne. Der Anspruch folge nicht aus § 45 Abs. 3 StVO, weil keine
Rechtsposition der Klägerin bestehe, die zu einer Ermessensreduzierung auf Null
führe. Der Beklagte sei zur Aufstellung der derzeitigen Beschilderung
unabhängig davon ermächtigt, dass das Zusatzschild „nächste Tankmöglichkeit“ nicht
in der Anlage 3 zu § 42 Abs. 2 StVO enthalten sei, da der Katalog insoweit nur
beispielhaften Charakter habe. Aus den für die Beschilderung herangezogenen
Regelungen der RWBA 2000 folge kein Anspruch der Klägerin, da Autohöfe nicht
die „nächste Tankmöglichkeit an der Autobahn“ im Sinne von Nr. 8.1.1 Abs. 5 der
RWBA 2000 darstellten. Die RWBA 2000 erfassten in Übereinstimmung mit § 15
FStrG insoweit nur die über eine eigene Autobahnzufahrt verfügenden Tank- und
Rastanlagen als Nebenbetriebe an der Autobahn. Auch wenn Autohöfe – wie etwa
das Zeichen 448.1 deutlich mache – durchaus der Versorgung der Bundesautobahnen
dienten, seien sie nicht „an der Autobahn“, sondern lediglich in „unmittelbarer
Nähe einer Autobahnausfahrt“ gelegen, wie die Erläuterungen zum Zeichen 448.1
der Anlage 3 zu § 42 Abs. 2 StVO sowie auch die Vorgaben der RWBA 2000 zur
Beschilderung von Autohöfen (Nr. 15.1) zeigten. Da dem Zusatzschild „nächste
Tankmöglichkeit“ kein negativer Gehalt hinsichtlich des Ausschlusses weiterer
Tankmöglichkeiten zukäme, führe die derzeitige Beschilderung auch nicht zu
einer Verwirrung oder Irreführung der Verkehrsteilnehmer. Ein Verstoß gegen
Art. 3 Abs. 1 GG liege nicht vor, weil mit der besonderen Lage und
unmittelbaren Anbindung der Nebenbetriebe ein sachlicher Grund für die
Ungleichbehandlung vorliege. Selbst wenn man mit Blick auf Art. 12 GG von einer
Ungleichbehandlung größerer Intensität und entsprechend strengeren
Rechtfertigungsanforderungen ausginge, sei die Ungleichbehandlung aus den
genannten Gründen gerechtfertigt.
Hiergegen
richtet sich die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung
zugelassene Berufung der Klägerin. Zur Begründung wiederholt und vertieft sie
ihr bisheriges Vorbringen und stützt sich insbesondere darauf, dass das Verwaltungsgericht
die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz nicht
hinreichend berücksichtigt und deshalb die Anforderungen an die
verfassungsrechtliche Rechtfertigung verkannt habe, da aus der mittelbaren
Beeinträchtigung der Berufsfreiheit weitergehende Anforderungen an die
Rechtfertigung der Ungleichbehandlung folgten. Die Ungleichbehandlung sei nicht
verhältnismäßig. Die derzeitige Beschilderung sei ebenso wenig wie ihr
Ausschluss von der Beschilderung geeignet, das allein in Betracht kommende
legitime Ziel der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu fördern, und
überdies auch nicht erforderlich, da die Aufnahme der Autohöfe auf die
Hinweisbeschilderung ein milderes Mittel gegenüber dem Ausschluss darstelle.
Vor allem sei der Ausschluss der Autohöfe von der Hinweisbeschilderung
unangemessen. Autohöfe, ohne die das Versorgungsystem an den Autobahnen,
insbesondere mit Blick auf die erforderliche Zahl an Lkw-Stellplätzen,
zusammenbrechen würde, erfüllten eine mit Tank- und Rastanlagen identische
Versorgungsfunktion. Die Beschilderung sei auch widersprüchlich, was zu einem
Vertrauensverlust der Verkehrsteilnehmer und einem nicht gerechtfertigten
Wettbewerbsvorteil der Tank- und Rastanlagen führe. Zudem seien Autohöfe auch
sicherer zu erreichen als Nebenbetriebe. Allein das (Nicht-)Vorhandensein einer
eigenen Zu- und Abfahrt und die rechtliche Zuordnung der Nebenbetriebe zur
Autobahn könnten die Ungleichbehandlung nicht rechtfertigen.
Die Klägerin
beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts
Koblenz vom 8. Juli 2016 den Bescheid des Beklagten vom 23. Dezember 2015
aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihrem Antrag auf Richtigstellung
der Tankstellenhinweise auf der Beschilderung der Bundesautobahntankstelle
(BAT) Hunsrück-Ost stattzugeben,
hilfsweise
den Beklagten zu verpflichten, die Tankstellenhinweise auf
der Beschilderung der Bundesautobahntankstelle (BAT) Hunsrück-Ost, wie im
Schreiben vom 14. Dezember 2015 beantragt, dergestalt zu ändern, dass auf ihren
Betrieb als nächste Tankmöglichkeit an der Autobahn hingewiesen wird.
Der Beklagte
beantragt,
die Berufung zurückzuweisen,
und trägt vor, die
Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Änderung der
Hinweisbeschilderung. Ein entsprechender Anspruch könne weder aus den RWBA 2000
noch aus Verfassungsrecht hergeleitet werden. Die maßgeblichen Bestimmungen der
RWBA 2000 vermittelten der Klägerin bereits kein subjektives Recht, jedenfalls
aber lägen die Anspruchsvoraussetzungen nicht vor. Im Hinblick auf Art. 3 Abs.
1 GG fehle es bereits an einer relevanten Ungleichbehandlung von Autohöfen
einerseits und Nebenbetrieben andererseits. Jedenfalls aber sei eine etwaige
Ungleichbehandlung durch die zwischen Autohöfen und Nebenbetrieben bestehenden
Unterschiede gerechtfertigt und die Ungleichbehandlung insbesondere auch
verhältnismäßig.
Wegen
der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Schriftsätze
der Beteiligten und die vorgelegte Verwaltungsakte Bezug genommen, deren Inhalt
Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.
Entscheidungsgründe
Die
Berufung der Klägerin ist unbegründet.
Das
Verwaltungsgericht hat die Klage der Klägerin zu Recht abgewiesen. Die nach der
Rechtsprechung des Senats als Verpflichtungsklage zulässige Klage (vgl. OVG RP,
Urteil vom 7. August 2008 – 7 A 10419/08 –, juris, Rn. 18) ist unbegründet. Die
Klägerin hat weder einen Anspruch auf Erlass eines ihrem Antrag vom 14. Dezember
2015 entsprechenden Verwaltungsaktes noch auf die hilfsweise geltend gemachte
Änderung der Autobahnhinweisbeschilderung.
1.
Nach § 45 Abs. 3 Satz 1 Straßenverkehrs-Ordnung – StVO – bestimmen die
Straßenverkehrsbehörden, wo und welche Verkehrszeichen oder Verkehrseinrichtungen
anzubringen sind. Verkehrszeichen sind gemäß § 39 Abs. 2 Satz 2 StVO
Gefahrzeichen (§ 40 StVO), Vorschriftzeichen (§ 41 StVO), Richtzeichen (§ 42
StVO) sowie dazugehörige Zusatzzeichen (§ 39 Abs. 3 Satz 1 StVO). Bei dem hier
streitgegenständlichen Verweis auf die nächste Tankmöglichkeit handelt es sich
um ein solches Zusatzzeichen zu einem Richtzeichen im Sinne des § 42 Abs. 1
Satz 1 StVO, das – ohne ein Ge- oder Verbot zu enthalten (vgl. dazu § 42 Abs. 1
Satz 1 und Abs. 2 StVO) – Hinweise zur Erleichterung des Verkehrs geben soll.
Dabei ist zu berücksichtigen, dass nur bei Richtzeichen, die ein Ge- oder
Verbot enthalten, gemäß § 42 Abs. 2 StVO die Befolgungspflicht an Zeichen
geknüpft ist, die in der Anlage 3 zu § 42 Abs. 2 StVO aufgeführt sind.
Demgegenüber können sonstige Richtzeichen auch nicht in der Anlage 3
aufgeführte Zeichen sein; die Auswahl wird insoweit lediglich durch Nr. III./1.
der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung – VwV-StVO –
zu §§ 39 bis 43 über die in der StVO abgebildeten Verkehrszeichen hinaus auf
solche beschränkt, die das Bundesministerium für Verkehr und digitale
Infrastruktur nach Anhörung der zuständigen obersten Landesbehörden durch
Verlautbarung im Verkehrsblatt zulässt. Die Richtlinien für die wegweisende
Beschilderung auf Autobahnen – RWBA 2000 –, die in Kapitel 8 die „Beschilderung
bewirtschafteter Rastanlagen“ und konkret unter Nr. 8.1.1 Abs. 5 das
streitgegenständliche Zusatzschild mit dem Hinweis auf die nächste
Tankmöglichkeit an der gleichen Autobahn regeln, enthalten entsprechend der
Allgemeinen Verwaltungsvorschrift durch das (damalige) Bundesministerium für
Verkehr, Bau- und Wohnungswesen zugelassene Verkehrszeichen (vgl. Allgemeines Rundschreiben
Straßenbau Nr. 26/2000, VkBl. 2001 S. 39). Soweit die Klägerin geltend macht,
es fehle an einer Ermächtigungsgrundlage für das Aufstellen der hier
streitgegenständlichen Hinweisbeschilderung, hat das Verwaltungsgericht bereits
zutreffend darauf hingewiesen, dass dieser Einwand dem Begehren der Klägerin
nicht zum Erfolg verhelfen kann und im Übrigen eine über die allgemeine
Befugnisnorm nach § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO hinausgehende Konkretisierung der
gesetzlichen Grundlage nicht erforderlich ist.
Maßnahmen
der Straßenverkehrsbehörde nach § 45 StVO sind grundsätzlich auf den Schutz der
Allgemeinheit und nicht auf die Wahrung der Interessen Einzelner gerichtet. Der
Einzelne kann jedoch einen – auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Behörde
begrenzten – Anspruch auf verkehrsregelndes Einschreiten haben, wenn die
Verletzung seiner geschützten Individualinteressen in Betracht kommt (vgl.
BVerwG, Urteil vom 4. Juni 1986 – 7 C 76.84 –, juris, Rn. 10 m.w.N. = BVerwGE
74, 234; OVG RP, Urteil vom 7. August 2008 – 7 A 10419/08 –, juris, Rn. 20).
Für Richtzeichen nach § 42 StVO, über die die Straßenverkehrsbehörde gemäß § 45
Abs. 3 Satz 1 StVO zu entscheiden hat, gilt nichts anderes. Da Richtzeichen
(nur) besondere Hinweise zur Erleichterung des Verkehrs geben (§ 42 Abs. 1 Satz
1 StVO), sind bei ihrer Anbringung Individualinteressen regelmäßig noch weniger
berührt als bei verkehrsbeschränkenden Maßnahmen aus Gründen der Sicherheit und
Ordnung des Straßenverkehrs nach § 45 Abs. 1 StVO (vgl. BVerwG, Beschluss vom
2. August 1989 – 7 B 62.89 –, juris, Rn. 2).
2. Der
Beklagte hat den Antrag der Klägerin auf Änderung der Hinweisbeschilderung
ermessensfehlerfrei abgelehnt. Der Beklagte ist zwar zu einer die individuellen
Interessen der Klägerin berücksichtigenden Ermessensausübung verpflichtet (a.).
Allerdings ergibt sich für die Ermessensausübung weder aus den ermessenslenkende
Verwaltungsvorschriften (b.) noch aus verfassungsrechtlichen Gründen (c.), dass
die Klägerin als Betreiberin eines Autohofs im Sinne einer Ermessensreduzierung
auf Null in die vorhandene, auf Tank- und Rastanlagen bezogene und beschränkte
Hinweisbeschilderung auf die nächste Tankmöglichkeit aufzunehmen ist.
a.
Eine die individuellen Rechte schützende Ermessensausübung ist hier ausnahmsweise
deshalb geboten, weil die Klägerin durch die streitgegenständliche
Beschilderung in geschützten Individualinteressen betroffen ist. Eine allein
für Nebenbetriebe im Sinne des § 15 Abs. 1 Bundesfernstraßengesetz – FStrG –
eröffnete Möglichkeit zur Hinweisbeschilderung auf die nächste Tankmöglichkeit
mit dem gleichzeitigen Ausschluss von Autohöfen hiervon stellt einen
(mittelbaren) Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit
der Autohofbetreiber dar.
Für
eine Beschränkung der Berufsfreiheit genügt es, dass durch staatliche Maßnahmen
der Wettbewerb beeinflusst und die Ausübung einer beruflichen Tätigkeit dadurch
behindert wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. März 1992 – 1 BvR 298/86 –,
juris, Rn.37 = BVerfGE 86, 28). Allerdings stellen Regelungen, die sich – wie
hier – nicht unmittelbar auf berufliche Tätigkeiten beziehen, nur dann einen
Eingriff dar, wenn sie bei Betrachtung der tatsächlichen Auswirkungen (dazu
BVerfG, Urteil vom 30. März 2004 – 2 BvR 1520/01 –, juris, Rn. 105 = BVerfGE
110, 226 m.w.N.) eine objektiv berufsregelnde Tendenz haben (vgl. nur BVerfG,
Beschluss vom 13. Juli 2004 – 1 BvR 1298/94 –, juris, Rn. 138 = BVerfGE 111,
191 m.w.N.; stRspr). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.
Die
Beschilderung dient zwar der Sicherung und Ordnung des Verkehrs (dazu unter
c.). Sie ist als gleichsam werbende Beschilderung jedoch bei Betrachtung der
tatsächlichen Auswirkungen zugleich mittelbar mit der Berufsausübung der Autohofbetreiber
im Sinne einer objektiv berufsregelnden Tendenz verschränkt, indem durch eine
Begünstigung für die – mit den Autohöfen um Tankkunden konkurrierenden –
Nebenbetriebe faktisch Einfluss auf die Wettbewerbsbedingungen zwischen
Nebenbetrieben einerseits und Autohöfen andererseits genommen wird. Mit dem
Ausschluss der Autohöfe von der Hinweisbeschilderung auf die nächste
Tankmöglichkeit gehen nicht unerhebliche Auswirkungen auf die von der Berufsfreiheit
geschützten Erwerbsmöglichkeiten einher, weil die Autobahnnutzer als
potenzielle Kunden zur Versorgung ihres Bedarfs im Wesentlichen auf das System
der Nebenbetriebe verwiesen werden.
Die
danach festzustellende Betroffenheit der Klägerin in ihrer Berufsfreiheit eröffnet
indes nicht nur eine bei der Ermessensausübung zu beachtende subjektive Rechtsposition
der Klägerin, sondern hat zudem Einfluss auf die Anforderungen an eine
verfassungsrechtlichen Rechtfertigung der ungleichen Behandlung von
Nebenbetrieben und Autohöfen (dazu unter c.).
b. Die
Klägerin kann aus der Anwendung der RWBA 2000 keinen Anspruch auf die von ihr
begehrte Aufnahme auf die Hinweisbeschilderung für die nächste Tankmöglichkeit
an der Autobahn herleiten.
Ein
darauf gestützter Anspruch scheitert zwar nicht daran, dass die RWBA 2000 als ermessenslenkende
Verwaltungsvorschriften mangels Außenwirkung als Anspruchsgrundlage zugunsten
der Klägerin ausscheiden. Denn die Klägerin könnte einen entsprechenden
inhaltlichen Anspruch aus den RWBA 2000 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG und dem
Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung ableiten. Der hier geltende gemachte
Anspruch kann jedoch nicht auf eine Teilhabe an der nach Vorgabe der RWBA 2000
erfolgenden Beschilderung gestützt werden, weil die RWBA 2000 – wie bereits das
Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat – eine Hinweisbeschilderung auf
die nächste Tankstelle auf einem Autohof entgegen der Ansicht der Klägerin
nicht vorsehen.
Nach
Nr. 8.1.1 Abs. 5 Satz 1 RWBA 2000 wird bei der Beschilderung bewirtschafteter
Rastanlagen mit Tankstelle unter den Ankündigungstafeln (vgl. Nr. 8.1.1 Abs. 1
und Abs. 2 RWBA 2000 sowie Anhang 5 zur RWBA 2000, Regelplan 22 und Bild 37)
mit einem Zusatzschild auf die nächste Tankmöglichkeit an der gleichen Autobahn
hingewiesen. Bezugspunkt der Regelung ist ausgehend vom Wortlaut „an der
Autobahn“ und der systematischen Einbettung dieses Wortlauts in die RWBA 2000,
in das Bundesfernstraßengesetz und die Straßenverkehrs-Ordnung der nächste
Nebenbetrieb mit Tankstelle an der gleichen Autobahn. Einer semantischen
Auslegung der Präposition „an“ in Abgrenzung zu den ebenfalls eine Lagebeschreibung
enthaltenen Präpositionen „auf“ oder „neben“ bedarf es aufgrund der
systematischen und normativen Bedeutungsprägung nicht.
Hinsichtlich
Wortverwendung und Systematik innerhalb der RWBA 2000 ist Folgendes
festzustellen: Kapitel 8 RWBA 2000 regelt die Beschilderung bewirtschafteter
Rastanlagen. Bewirtschaftete Rastanlagen nach den RWBA 2000 sind Nebenbetriebe
im Sinne des § 15 Abs. 1 FStrG. Dies ergibt sich zum einen deutlich aus den
Regelungen zu den Ausfahrtstafeln (Nr. 8.1.1 Abs. 2 RWBA 2000), die das
Vorhandensein einer unmittelbare Zufahrt zu den Bundesautobahnen impliziert,
was wiederum nach der gesetzlichen Definition in § 15 Abs. 1 FStrG Voraussetzung
für einen Nebenbetrieb ist. Zum anderen ergibt sich die Beschränkung des
Kapitels 8 RWBA 2000 auf bewirtschaftete Nebenbetriebe auch daraus, dass die
Hinweisbeschilderung für Autohöfe gesondert in Nr. 15.1 RWBA 2000 geregelt ist.
Mit
Blick auf die Wortbedeutung „an der Autobahn“ erfolgt in Nr. 8.1 RWBA 2000 zwar
keine konkretisierende Lagebeschreibung für bewirtschaftete Rastanlangen
dahingehend, dass diese „an der Autobahn“ liegen. Allerdings enthalten die von
bewirtschafteten Rastanlagen zu unterscheidenden Autohöfe eine Beschreibung
ihrer Lagebeziehung zur Autobahn: Gemäß Nr. 15.1 Abs. 1 RWBA kann auf Autohöfe
„in unmittelbarer Nähe zu Anschlussstellen“ hingewiesen werden. Die so
beschriebene Lage von Autohöfen „in unmittelbarer Nähe“ findet auch normativ
Verwendung; in der Erläuterung Nr. 1 zum Zeichen 448.1 (Ankündigungstafel
Autohof) in der Anlage 3 zu § 42 Abs. 2 StVO heißt es: „Mit dem Zeichen wird
ein Autohof in unmittelbarer Nähe einer Autobahnausfahrt angekündigt“.
Dass
bewirtschaftete Rastanlagen im Sinne des Kapitels 8 RWBA 2000 „an der Autobahn“
gelegen sind, lässt sich – wie ausgeführt – zwar nicht den RWBA 2000 entnehmen,
ergibt sich jedoch unter Einbeziehung des § 15 Abs. 1 FStrG. Wie bereits
dargelegt handelt es sich bei den bewirtschafteten Rastanlagen um
(bewirtschaftete) Nebenbetriebe im Sinne des § 15 Abs. 1 FStrG und damit um Bestandteile
der Bundesfernstraßen (vgl. § 1 Abs. 4 Nr. 5 FStrG). Nebenbetriebe sind nach
der Definition in § 15 Abs. 1 FStrG „Betriebe an den Bundesautobahnen, die den
Belangen der Verkehrsteilnehmer der Bundesautobahn dienen (...) und eine
unmittelbare Zufahrt zu den Bundesautobahnen haben“. Mithin befinden sich unter
normativen Gesichtspunkten Nebenbetriebe „an der Autobahn“ während Autohöfe „in
unmittelbarer Nähe“ zu einer Anschlussstelle bzw. einer Autobahnausfahrt
gelegen sind.
Das
Argument der Klägerin, in § 15 Abs. 1 FStrG würden zwei Arten von „Betrieben an
den Bundesautobahnen“ beschrieben, die der Versorgung der Autobahnnutzer
dienten, nämlich solche mit und solche ohne unmittelbare Zufahrt zu den
Bundesautobahnen, wobei lediglich diejenigen mit unmittelbarer Zufahrt Nebenbetriebe
im Sinne der Norm seien, greift nicht durch. Wie das Verwaltungsgericht bereits
zutreffend ausgeführt hat, wird dies der systematischen Stellung des § 15 FStrG
nicht gerecht, der nach der amtlichen Überschrift „Nebenbetriebe an den
Bundesautobahnen“ (vgl. BGBl. I 2007 S. 1206) zum Gegenstand hat und auch in
den Folgeabsätzen allein Regelungen für Nebenbetriebe enthält, und überdehnt
den Aussagehalt der Definition in § 15 Abs. 1 FStrG. Entgegen der Ansicht der
Klägerin enthält § 15 Abs. 1 FStrG schon grammatikalisch nicht zwei Halbsätze,
von denen einer eine Aussage zu „Betrieben an den Bundesautobahnen“ trifft und
der andere – ausgehend davon – mit einer zusätzlichen Voraussetzung Nebenbetriebe
definiert. Vielmehr wird allein eine Aussage dazu getroffen, dass Nebenbetriebe
Betriebe an der Autobahn sind, die kumulativ die beiden im Relativsatz aufgeführten
Voraussetzungen erfüllen müssen, mithin die versorgungsdienende Funktion und
die unmittelbare Zufahrt zur Autobahn. Ob auch andere der Versorgung dienende
Betriebe als „Betriebe an den Bundesautobahnen“ zu qualifizieren sind, lässt
sich der Definition in § 15 Abs. 1 FStrG, der die Voraussetzungen für
Nebenbetriebe, nicht jedoch losgelöst davon für Betriebe an der Bundesautobahn
bestimmt, nicht entnehmen.
Allein
der Umstand, dass Autohöfe ausweislich des Zeichen 448.1 der Anlage 3 zu § 42
Abs. 2 StVO in das „Blaue System“ (vgl. Nr. 1 RWBA 2000) der Wegweisung auf
Bundesautobahnen integriert sind und damit sowohl tatsächlich als auch rechtlich
als Teil der Versorgungsinfrastruktur für Bundesautobahnen zu qualifizieren
sind, ändert an dem voranstehenden Befund nichts. Denn gerade die inhaltliche
Ausgestaltung der Aufnahme in das blaue Beschilderungssystem zeigt, dass Autohöfe
eben in unmittelbarer Nähe einer Anschlussstelle gelegen sind (vgl. Erläuterungen zum
Zeichen 448.1 der Anlage 3 zu § 42 Abs. 2 StVO) und von den
Nebenbetrieben an den Bundesautobahnen, auf die die Zusatzbeschilderung in Nr.
8.1.1 Abs. 5 RWBA 2000 bezogen ist, zu unterscheiden sind.
c. Die
nach § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO zu treffende Ermessensentscheidung ist auch nicht
– gleichsam unter Abweichung der ermessenslenkenden RWBA 2000 – aufgrund einer
ansonsten nicht zu rechtfertigenden Ungleichbehandlung zwischen Nebenbetrieben
und Autohöfen zugunsten der Klägerin auf Null reduziert.
Der
Senat hat zwar gestützt auf Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 12 Abs. 1 GG über
mögliche Ansprüche aus der Selbstbindung der Verwaltung hinaus (dazu oben unter
b.) auch ein Recht auf eine den Gleichheitssatz wahrende Teilhabe am Beschilderungssystem
formuliert und in der damals zur Entscheidung stehenden Konstellation, die
inhaltlich von der hier zur Entscheidung stehenden Situation indes abweicht,
einen Anspruch bejaht (vgl. OVG RP, Urteil vom 7. August 2008 – 7 A 10419/08 –,
juris, Rn. 22 f.).
Allerdings
bedarf es zur Wahrung des Gleichbehandlungsgrundsatzes gemäß Art. 3 Abs. 1 GG
vorliegend keiner Ermessensreduzierung auf Null, weil die ungleiche Behandlung
bei der Hinweisbeschilderung auf die nächste Tankmöglichkeit von Nebenbetrieben
einerseits und Autohöfen andererseits auch unter Einbeziehung der insoweit
betroffenen und durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit der Klägerin
(dazu oben unter a.) gerechtfertigt ist.
Der
allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber,
wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er
gilt sowohl für ungleiche Belastungen als auch für ungleiche Begünstigungen.
Verboten ist auch ein gleichheitswidriger Ausschluss, bei dem eine Begünstigung
dem einen Personenkreis gewährt, dem anderen aber vorenthalten wird. Aus dem
allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen
unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das
Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen
reichen können. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von
Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders
behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher
Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung
rechtfertigen können (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2011 – 1 BvR
2035/07 –, juris, Rn. 63 f. = BVerfGE 129, 49, m.w.N. zur Rspr des BVerfG; auch
BVerfG, Beschluss vom 24. Januar 2012 – 1 BvL 21/11 –, juris, Rn. 41 = BVerfGE
130, 131). Dabei gilt nach neuerer Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter
verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht
abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und
Regelungsbereichen bestimmen lassen. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers
kann sich insbesondere aus gleichzeitig betroffenen Freiheitsrechten ergeben,
denn dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers sind umso engere Grenzen
gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich
geschützter Freiheiten, zu denen auch die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte
freie Berufsausübung zählt, nachteilig auswirken kann (vgl. BVerfG, Beschluss
vom 21. Juni 2011 – 1 BvR 2035/07 –, a.a.O., Rn. 65 m.w.N. sowie Beschluss vom
24. Januar 2012 – 1 BvL 21/11 –, a.a.O., Rn. 41).
Autohöfe
sind – wie bereits ausgeführt – tatsächlich und rechtlich der Versorgungsinfrastruktur
für Bundesautobahnen zuzuordnen, halten in großem Umfang ein mit Nebenbetrieben
vergleichbares Angebot an Dienstleistungen bereit und sind deshalb bei einer
darauf bezogenen Vergleichsgruppenbildung mit Nebenbetrieben vergleichbar. Der
Ausschluss von Autohöfen von der für Nebenbetriebe geltenden
Hinweisbeschilderung auf die nächste Tankmöglichkeit stellt danach einen
Eingriff in Art. 3 Abs. 1 GG dar, der am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu
messen ist, weil damit – wie dargelegt – gleichzeitig ein (mittelbarer)
Eingriff in das Freiheitsgrundrecht der Berufsfreiheit der Klägerin verbunden
ist.
Die
Ungleichbehandlung ist indes gerechtfertigt. Sie verfolgt einen legitimen
Zweck, ist zur Zweckerreichung geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren
Sinn.
Legitimes
Ziel ist die Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs. Dabei
ist es nicht zu beanstanden, wenn der Normgeber hierfür ausweislich der
Gesetzesbegründung „aus Gründen der Verkehrssicherheit ein generelles Interesse
daran [formuliert], den überörtlichen Verkehr weitestgehend auf dem Autobahnnetz
abzuwickeln und Auf- und Abfahrten sowie Fahrten auf dem nachgeordneten
Straßennetz auf das notwendige Maß zu beschränken“ (vgl. BR-Drucks. 599/00, S.
25), er mithin den weitest möglichen Verbleib auf der Autobahn als Mittel zur
Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beschreibt. Auch
wenn die Klägerin unter Bezugnahme auf die Gesetzesbegründung zu § 15 FStrG –
zu Recht – darauf hinweist, dass die damalige Entscheidung, zur Gewährleistung
der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs eine geordnete Versorgungsmöglichkeit
ohne Verlassen der Autobahn zu schaffen (vgl. dazu BT-Drucks. I/4248, S. 23
f.), unter anderen tatsächlichen Rahmenbedingungen getroffen worden ist, hat
der Normgeber seinen Ansatz, aus Gründen der Verkehrssicherheit die Versorgung
der Autobahnnutzer nach Möglichkeit ohne ein Verlassen der Autobahn zu
bedienen, konkret im Zusammenhang mit der auf Autohöfe hinweisenden
Beschilderung durch das Zeichen 448.1 aktualisiert (vgl. BR-Drucks. 599/00, S.
25).
Eine
Hinweisbeschilderung auf die nächste, ohne ein Verlassen der Autobahn erreichbare
Tankmöglichkeit ist geeignet, das legitime Ziel mit dem hierfür durch den Normgeber
vorgezeichneten Mitteln zu erreichen. Für die Eignung reicht es aus, wenn durch
die Maßnahme der gewünschte Erfolg gefördert werden kann; es genügt bereits die
Möglichkeit einer Zweckerreichung (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 2010
– 1 BvR 2011/07 –, juris, Rn. 103 = BVerfGE 126, 112; stRspr). Dem Normgeber
kommt dabei ein Einschätzungs- und Prognosevorrang zu. Es ist vornehmlich seine
Sache, unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebiets zu
entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls – hier die
Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs – ergreifen will
(vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 –, juris, Rn. 112 =
BVerfGE 115, 276 m.w.N.). Die Maßnahmen, den überregionalen Verkehr
weitestgehend auf der Autobahn zu halten und im Zuge dessen die
streitgegenständliche Hinweisbeschilderung auf Nebenbetriebe zu beschränken,
sind danach geeignet. Die auf Nebenbetriebe bezogene Hinweisbeschilderung ist
für das der Verkehrssicherheit dienende Anliegen förderlich, die Belange der
Autobahnnutzer nach Möglichkeit auf dem Autobahnnetz zu bedienen und eine
Nutzung des nachgeordneten Straßennetzes auf das notwendige Maß zu beschränken.
Soweit
die Klägerin mit Blick auf die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs und
unter Hinweis auf die von vorschriftswidrig auf Tank- und Rastanlagen abgestellten
Lkws ausgehenden Gefahren immer wieder die Bedeutung der Autohöfe und ihr
zusätzliches Stellplatzangebot betont, rechtfertigt dies keine andere Beurteilung.
Denn dadurch wird weder allgemein die Eignung des Ansatzes in Zweifel gezogen,
zur Zweckerreichung den überörtlichen Verkehr im System „Fahren, Tanken und
Rasten“ weitestgehend auf dem Autobahnnetz abzuwickeln und Auf- und Abfahrten
sowie Fahrten auf dem nachgeordneten Straßennetz auf das notwendige Maß zu
beschränken, noch ergeben sich hieraus belastbare Folgerungen konkret in Bezug
auf die hier streitgegenständliche Beschilderung mit dem Hinweis auf die
nächste Tankmöglichkeit, die allenfalls reflexartig und mittelbar mit der
Steuerung der Parkplatzsuche und der Problematik des verbotswidrigen Abstellens
von Lkw in Gefahrenzonen verknüpft ist. Unter dem Aspekt der Sicherheit und
Leichtigkeit des Verkehrs kann grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass der
Tankvorgang ohne weiteres an der nächsten Tank- und Rastanlage wahrgenommen
werden kann und demnach keine Notwendigkeit besteht, hierfür die Autobahn zu
verlassen.
Der
darüber hinaus erhobene Einwand, die praktizierte Hinweisbeschilderung sei
irreführend und begründe einen Vertrauensverlust in das Beschilderungssystem,
greift ebenfalls nicht durch und stellt die Eignung nicht in Frage. Wie das
Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt hat, enthält die auf die
nächste Tankmöglichkeit an einem Nebenbetrieb bezogene Hinweisbeschilderung
keinen negativen Aussagegehalt im Sinne eines Ausschlusses weiterer
Tankmöglichkeiten in unmittelbarer Nähe zu einer Anschlussstelle oder sonst
entlang des nachgeordneten Straßennetzes. Gegen ein hiervon abweichendes
Verständnis der Autobahnnutzer spricht schon die seit Jahren praktizierte und
damit hinlänglich bekannte Beschilderungspraxis, bei der eben auf die nächste
Tank- und Rastanlage hingewiesen wird, unabhängig davon, ob bis dahin eine
weitere Versorgung durch einen Autohof zur Verfügung steht.
Die
Erforderlichkeit ist auch gegeben. Erforderlich ist eine gesetzliche Regelung,
wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht
nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel hätte wählen können (vgl.
BVerfG, Beschluss vom 16. März 1971 – 1 BvR 52/66 –, juris, Rn. 64 = BVerfGE
30, 292; stRspr). Bei der Einschätzung der Erforderlichkeit verfügt der Gesetzgeber
ebenfalls über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum (BVerfG, Beschluss vom
8. Juni 2010 – 1 BvR 2011/07 –, juris, Rn. 103 = BVerfGE 126, 112, m.w.N.).
Infolge dieser Einschätzungsprärogative können Maßnahmen, die der Gesetzgeber
zur Abwehr von Gefahren für erforderlich hält, verfassungsrechtlich nur
beanstandet werden, wenn nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im
Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass andere
Maßnahmen, die als Alternativen in Betracht kommen, zwar die gleiche Wirksamkeit
versprechen, indessen die Betroffenen weniger belasten (vgl. BVerfG, Urteil vom
28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 –, juris, Rn. 116 = BVerfGE 115, 276; BVerfG,
Beschluss vom 8. Juni 2010 – 1 BvR 2011/07 –, juris, Rn. 103 = BVerfGE 126,
112; jeweils m.w.N.). Gemessen daran ist ein milderes, gleich geeignetes Mittel
nicht ersichtlich. Soweit die Klägerin in diesem Punkt einen Hinweis auf Autohöfe
als milderes Mittel betrachtet, übersieht sie den Zweck der Hinweisbeschilderung,
der darauf gerichtet ist, den überörtlichen Verkehr weitestgehend auf dem
Autobahnnetz abzuwickeln, um dadurch die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs
zu fördern. Mithin versucht die Klägerin ihre eigene Vorstellung darüber, wie
ihrer Ansicht nach die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu
gewährleisten sind, an die Stelle des hierüber zur Entscheidung berufenen
Normgebers zu setzen, ohne jedoch dessen Ansatz zur Gewährleistung der
Verkehrssicherheit belastbar in Zweifel zu ziehen.
Die
ungleiche Behandlung bei der Hinweisbeschilderung in Bezug auf die nächste
Tankmöglichkeit ist auch angemessen, mithin verhältnismäßig im engeren Sinn.
Zwischen den Nebenbetrieben im Sinne des Bundesfernstraßengesetzes und
Autohöfen bestehen Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht, die die Ungleichbehandlung
rechtfertigen.
Etwas
anderes ergibt sich zunächst nicht aus der bisherigen Rechtsprechung des Senats
zum Recht auf gleichmäßige Teilhabe am Beschilderungssystem (vgl. OVG RP,
Urteil vom 7. August 2008 – 7 A 10419/08 –, juris). Der zitierte Fall betraf
nicht die hier streitgegenständliche (Un-)Gleichbehandlung zwischen Nebenbetrieben
und Autohöfen, sondern allein die Beschilderung eines Autohofs im Verhältnis zu
einer sonstigen, ebenfalls am nachgeordneten Straßennetz liegenden Gastankstelle.
Anders formuliert ging es dort also um die Beschilderung innerhalb des
Hinweises auf Autohöfe mit dem Zeichen Nr. 448.1. und nicht um das hier
betroffene Verhältnis zwischen Nebenbetrieben und Autohöfen.
Der
Unterschied zwischen Nebenbetrieben und Autohöfen ergibt sich zunächst und
maßgeblich aus der in § 15 Abs. 1 und § 1 Abs. 4 Nr. 5 FStrG normierten
Zugehörigkeit der Nebenbetriebe zur Bundesfernstraße und deren unmittelbaren
Zufahrtsmöglichkeit von der Autobahn, die es ermöglicht, die Versorgungsbedürfnisse
der Autobahnnutzer im System „Fahren, Tanken und Rasten“ zu bedienen, ohne die
Autobahn verlassen zu müssen. Letzteres bietet gegenüber der Alternative einer
Versorgung auf dem nachgeordneten Straßennetz, wie sie bei Autohöfen erfolgt,
nach der nicht zu beanstanden Einschätzung des Normgebers Vorteile für die
Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs.
Entgegen
der Ansicht der Klägerin stellt das gesetzgeberische Leitmotiv, den Verkehr
nach Möglichkeit auf der Autobahn zu halten, auch keine vor Konkurrenz
schützende Erfindung zugunsten der Nebenbetriebe dar, sondern findet vor allem
und insbesondere in der gesetzlichen Funktion und Ausgestaltung der Nebenbetriebe
Niederschlag und bestätigt dadurch den an Belangen der Verkehrssicherheit
ausgerichteten Ansatz, den überörtlichen Verkehr weitestgehend auf dem Autobahnnetz
abzuwickeln und Auf- und Abfahrten sowie Fahrten auf dem nachgeordneten
Straßennetz auf das notwendige Maß zu beschränken (vgl. BR-Drucks. 599/00, S.
25).
Nebenbetriebe
im Sinne des Bundesfernstraßengesetzes erfüllen eine öffentliche Aufgabe der
Daseinsvorsorge; der Bau und die Erhaltung eines Netzes von Nebenbetrieben
liegen als öffentliche Aufgabe im Interesse der Allgemeinheit (vgl. BayVGH,
Urteil vom 18. Februar 2004 – 8 A 02.40093 –, juris, Rn. 15). Die Aufgabenwahrnehmung
ist korrespondierend zu dieser Funktion gesichert: Durch die Widmung als
Bestandteil der Bundesautobahn (vgl. § 1 Abs. 4 Nr. 5 FStrG sowie § 1 Abs. 2
des Muster-Konzessionsvertrages – MKV – [VkBl. 1997 S. 825 ff.]), die
vorgeschriebene Betreibenspflicht (vgl. § 10, § 14 MKV), die Möglichkeit zur
fristlosen Kündigung bei gewichtigen Verstößen gegen den Konzessionsvertrag (§ 16
Abs. 3 Spiegelstrich 1 MKV) sowie die Pflicht zur Rückübertragung der Betriebsgrundstücke
an die Straßenbauverwaltung oder einen von ihr bestimmten Dritten nach
Erlöschen des Konzessionsvertrages (vgl. § 17 MKV) übernehmen allein
Nebenbetriebe innerhalb der Autobahn-Versorgungsinfrastruktur eine Garantiefunktion
für die Versorgung (zur dauerhaften Sicherung der Funktion durch § 15 FStrG und
den MKV vgl. BGH, Beschluss vom 28. November 2002 – III ZR 167/02 –, juris, Rn.
2) und gewährleisten damit dauerhaft die Erfüllung der ihnen zugewiesenen
öffentlichen Aufgabe.
Dem
kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegen halten, dass auch an Autohöfe, die
mit dem Verkehrszeichen Nr. 448.1 der Anlage 3 zu § 42 StVO in die
Autobahnbeschilderung aufgenommen sind oder werden wollen, nach der Verwaltungsvorschrift
zur StVO Ausstattungs- und Betreibensanforderungen gestellt werden (vgl. Nr. II
StVO-VwV zu Zeichen 448.1). Eine Sicherung der Aufgabenwahrnehmung ist damit
nämlich nicht verbunden. Ob und mit welchem Leistungsumfang ein Autohof
betrieben wird, entscheidet allein der Betreiber, der anders als Nebenbetriebe
bei seinem Angebot auch nicht durch eine Zweckbestimmung beschränkt ist. Genügt
er den Anforderungen nach der Verwaltungsvorschrift nicht, verliert er allein
den Anspruch auf die Hinweisbeschilderung mit dem Zeichen Nr. 448.1. Der
Bestand seines Betriebes und das Recht, an Ort und Stelle eine Tankstelle,
Parkplätze und Versorgungseinrichtungen zu betreiben oder nicht, bleiben davon
hingegen unberührt und sind seitens der öffentlichen Hand nicht beeinflussbar
(vgl. auch BVerwG, Urteil vom 25. März 2015 – 9 A 1/14 –, juris, Rn. 27: „[...]
private Stellplätze [sind] kein vollständiger Ersatz für die an Bundesfernstraßen
erforderlichen Stellplätze [...]. Für die privaten Autohöfe besteht keine Straßenbaulast
des Bundes, und es gibt keine gesetzliche Verpflichtung Privater, Autohöfe mit
Stellplätzen dauerhaft und zuverlässig zu betreiben, so dass ihr Bestand nicht
gesichert ist.“). Mithin ist es allein das Netz der Nebenbetriebe, die die
Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe zur Daseinsvorsorge garantieren, während
Autohöfe auf Grundlage einer unternehmerischen Entscheidung auf freiwilliger
Basis diese Versorgungsfunktion zwar unterstützen, ohne jedoch normativ oder
auch funktional eine Gleichsetzung mit den Nebenbetrieben zu erfahren.
Zur
Überzeugung des Senats rechtfertigen es schon die mit dem Verbleib auf der
Autobahn angestrebte Verbesserung und Gewährleistung der Sicherheit und
Leichtigkeit des Verkehrs sowie die in diesem Zusammenhang zu betrachtende
besondere Garantiefunktion der Nebenbetriebe, bei der Beschilderung in Bezug
auf die nächste Tankmöglichkeit allein auf Nebenbetriebe hinzuweisen und
Autohöfe hiervon auszunehmen.
Danach
bedarf es keiner weitergehenden Entscheidung, ob im Hinblick auf die besondere
Funktion des Netzes von Nebenbetrieben, deren Bau und Erhaltung als öffentliche
Aufgabe im Interesse der Allgemeinheit liegen, der durch das Konzessionsmodell
bei Nebenbetrieben beschränkten unternehmerischen Entscheidungsfreiheit und des
gleichzeitig auf Autobahnnutzer beschränkten Kundenkreises mit der
Beschilderungspraxis auch ein gewisser Nachteilsausgleich für diese
Strukturbedingungen eine Ungleichbehandlung zu rechtfertigen vermag. Die Steuerung
der Wettbewerbssituation ist für sich genommen jedenfalls kein mit Maßnahmen
nach der Straßenverkehrs-Ordnung zu verfolgender legitimer Zweck. Ausgehend
davon, dass aber Bau und Erhaltung eines Netzes von Nebenbetrieben als
öffentliche Aufgabe im Interesse der Allgemeinheit liegen (vgl. BayVGH, Urteil
vom 18. Februar 2004 – 8 A 02.40093 –, juris, Rn. 15), wäre es jedoch zumindest
denkbar, für diese der Verkehrssicherheit dienende Erhaltung gleichsam
Rahmenbedingungen für einen wirtschaftlichen Betrieb der Nebenbetriebe in gewissem
Maße für notwendig zu erachten, so dass auch ein Nachteilsausgleich (mittelbar)
der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs diente.
Soweit
die Beschilderungspraxis – wie dargelegt – gleichzeitig mit einem mittelbaren
Eingriff in die Berufsfreiheit der Autohofbetreiber verbunden ist, ist dieser
hinsichtlich der Eingriffsintensität mit einer Berufsausübungsregel
vergleichbar. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die
wettbewerblichen Auswirkungen der Beschilderung mit Hinweis auf die nächste
Tankmöglichkeit die Existenz der Klägerin bedrohten, für sie einen die
Berufswahl beeinflussenden Charakter hätten oder ein sonst empfindliches Niveau
erreichten. Mithin ist der Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG trotz der zu Art. 3
Abs. 1 GG differierenden Bezugspunkte der Verhältnismäßigkeitsprüfung durch die
geschilderten Erwägungen zur Förderung und Gewährleistung der Sicherheit und
Leichtigkeit des Verkehrs als vernünftige Gründe des Gemeinwohls
gerechtfertigt.
3. Die
Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung zur
vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167
VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO. Die Revision war wegen grundsätzlicher Bedeutung
der Rechtssache gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.
Beschluss
Der Wert des
Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 5.000,00 € festgesetzt
(§ 47, § 52 Abs. 2 GKG).