Tenor
Der am 5. Dezember 2016 als Satzung beschlossene Bebauungsplan
„Gewerbegebiet an der L ..., 1. Änderung“ der Antragsgegnerin wird für
unwirksam erklärt.
Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu
tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem
Normenkontrollantrag gegen den Bebauungsplan „Gewerbegebiet an der L ..., 1. Änderung“
der Antragsgegnerin.
Sie ist Eigentümerin des im Plangebiet gelegenen
Grundstücks Flur 9, Flurstück-Nr. 84/2; das ca. 3.940 qm große Grundstück wurde
bereits von dem am 31. Mai 2002 als Satzung beschlossenen
Ursprungsbebauungsplan „Gewerbegebiet an der L ...“ vollständig überplant.
Dieser setzte für das Grundstück der Antragstellerin sowie für die gesamte
südliche Teilfläche des Plangebiets ein eingeschränktes Gewerbegebiet („GEe 1“)
fest. Im GEe 1 waren Betriebe, Lagerhäuser und Lagerplätze, soweit sie das
Wohnen nicht wesentlich stören, im Übrigen Geschäfts-, Büro- und
Verwaltungsgebäude zulässig. Zur Erschließung des Plangebiets war etwa in
dessen Mitte eine von der L ... nach Westen abzweigende „Planstraße A“ mit
einer Wendeplatte von 25 m Durchmesser vorgesehen. Die nördlich an die
Planstraße angrenzende Fläche war etwa je zur Hälfte als „GEe 1“ und als „GE 2“
(Vorhaben nach § 8 BauNVO ohne Einschränkungen zulässig) festgesetzt; westlich
davon war ein weiteres „GEe 2“ festgesetzt. An der Südgrenze des Plangebiets
wurde zum Schutz eines sich südlich anschließenden Wohngebiets ein
Lärmschutzwall mit einer Scheitelhöhe von 3,00 m festgesetzt. Ferner setzte der
Plan auf einer externen Ausgleichsfläche die Anlegung und dauerhafte
Unterhaltung einer Streuobstweise als Maßnahme zum Schutz, zur Pflege und zur
Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft fest.
Das Plangebiet sowohl des Ursprungs- als auch des
Änderungsbebauungsplans grenzt im Osten an die L ..., jenseits der sich ein
durch Bebauungsplan festgesetztes reines Wohngebiet befindet. Das südlich
angrenzende Wohngebiet ist nicht beplant, hat aber unstreitig den Charakter eines
allgemeinen Wohngebiets. Westlich und nördlich grenzen landwirtschaftliche
Flächen an das Plangebiet an.
In den Folgejahren wurde nur auf dem Grundstück der
Antragstellerin eine gewerbliche Halle von ca. 50 m Länge errichtet, die die
Antragstellerin an den Betreiber von Discountmärkten vermietet hat, der dort
einen „Nettomarkt“ mit einer Verkaufsfläche von ca. 770 qm unterhält; die
Antragstellerin verfügt über eine bestandskräftige Baugenehmigung für die
Errichtung eines „Verbrauchermarkts“.
Nachdem der Betreiber des „Nettomarktes“ an die
Antragsgegnerin mit der Absicht herangetreten war, den Lebensmittelmarkt auf
die nördlich der Planstraße A gelegene Fläche zu verlagern und die
Verkaufsfläche auf 1.200 qm zu vergrößern, beschloss der Rat der
Antragsgegnerin am 25. Februar 2015 die Aufstellung des Bebauungsplans
„Gewerbegebiet an der L ..., 1. Änderung.“ In einem ersten Planentwurf war
vorgesehen, auf einer nördlich der Planstraße A gelegenen Teilfläche ein
Sondergebiet mit der Zweckbestimmung „großflächiger Einzelhandel“ festzusetzen;
im übrigen Plangebiet sollten Gewerbegebiete ohne Einschränkungen bis auf den
Ausschluss von Vergnügungsstätten festgesetzt werden.
Die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit und der
Träger öffentlicher Belange fand vom 6. März 2015 bis 7. April 2015 statt.
Anschließend wurde der Planentwurf insbesondere dahingehend geändert, dass
südlich der Planstraße anstelle der festgesetzten Gewerbegebiete ein
Mischgebiet festgesetzt werden sollte; zugleich sollte der zum Schutz des
südlich angrenzenden Wohngebiets festgesetzte Lärmschutzwall entfallen. Die 1. Offenlage
des Bebauungsplanentwurfs (Stand: Mai 2016) erfolgte in der Zeit vom 27. Mai
2016 bis 27. Juni 2016, parallel dazu die Beteiligung der Träger öffentlicher
Belange.
Mit Schreiben ihrer Bevollmächtigten vom 27. Juni 2016
erhob die Antragstellerin Einwendungen und machte insbesondere geltend, die für
das nunmehr vorgesehene Mischgebiet erforderliche Durchmischung von Wohn- und
Gewerbenutzung sei sowohl aus Lärmschutzgründen als auch deshalb nicht möglich,
weil bereits ca. 40 % der Mischgebietsfläche auf ihr gewerblich genutztes
Grundstück entfielen; zudem greife diese Änderung des Bebauungsplans in ihr
Eigentumsgrundrecht ein, weil gemäß dem Einzelhandelskonzept der
Verbandsgemeinde W. im geplanten Mischgebiet künftig ein
Lebensmitteleinzelhandel ausgeschlossen sei und dort auch nur noch ein
begrenztes Kontingent nicht innenstadtrelevanter Sortimente angeboten werden
dürfe, für das keine Kaufkraft vorhanden sei und für die die bestehende
Verkaufsfläche auch nicht ausreichen würde. Auch bestehe kein Bedarf für eine
Verlagerung des Nettomarktes, da eine Erweiterung auch am bisherigen Standort
möglich sei.
In der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange machte
die Kreisverwaltung Alzey-Worms – Untere Naturschutzbehörde – Bedenken gegen
die vorgesehene Regelung des naturschutzrechtlichen Ausgleichs geltend: Zum
einen sei die Eingriffs-/Ausgleichsbilanz nicht nachvollziehbar, zum anderen
bedürfe es des Abschlusses eines Vertrages mit der ESW über die zur Verfügung
gestellten Flächen, der vor dem Satzungsbeschluss geschlossen sein müsse.
Nachdem die Planungsgemeinschaft Rheinhessen-Nahe bereits
mit Schreiben vom 23. April 2015 darauf hingewiesen hatte, dass die Errichtung
eines großflächigen Einzelhandelsbetriebs in der nur rund 2.500 Einwohner
zählenden Ortsgemeinde A. wegen Verstoßes gegen Ziel 57 des
Landesentwicklungsprogramms (LEP) IV voraussichtlich auch ausnahmsweise nicht
zulässig sei, änderte die Antragsgegnerin den Planentwurf erneut und sah nun
die Festsetzung eines Gewerbegebietes anstelle des Sondergebietes vor. Nunmehr
wurde davon ausgegangen, dass der Betreiber des Nettomarktes die Verkaufsfläche
lediglich auf 800 qm erweitern wolle.
In der Zeit vom 7. Oktober bis 7. November 2016 wurde eine
erneute Offenlage des Bebauungsplanentwurfs (jetzt mit Stand Oktober 2016)
durchgeführt. Mit Schreiben vom 7. November 2016 erhob die Antragstellerin
erneut Einwendungen und kritisierte insbesondere, dass bei der
Lärmkontingentierung die Zusatzbelastung durch die Bebauung im GE 2 und im
MI-Gebiet nicht berücksichtigt worden sei; im Übrigen verwies sie auf ihre
bisherigen Einwendungen.
In seiner Sitzung vom 5. Dezember 2016 wies der
Gemeinderat die Einwendungen der Antragstellerin unter Bezugnahme auf eine
Verwaltungsvorlage, die sich im Einzelnen mit dem Vorbringen der
Antragstellerin auseinandersetzt, zurück. Sodann beschloss er den Bebauungsplan
als Satzung.
Der Bebauungsplan wurde am 23. Dezember 2016 ausgefertigt
und am 5. Januar 2017 öffentlich bekannt gemacht.
Der Bebauungsplan setzt im
südlichen Teil des Plangebiets über dessen gesamte Breite und damit auch auf
dem Grundstück der Antragstellerin ein Mischgebiet (MI) fest, in dem alle nach
§ 6 Abs. 1 und 2 BauNVO zugelassene Nutzungen außer Tankstellen und
Vergnügungsstätten zulässig sind; darüber hinaus wird gemäß § 1 Abs. 5 und 9
BauNVO festgesetzt, dass dort Einzelhandelsbetriebe und sonstige Verkaufsflächen
für innenstadtrelevante Sortimente nicht zulässig sind, wenn das angebotene
Sortiment ganz oder teilweise den Waren einer nachstehenden Liste zuzuordnen
ist. Nördlich der das Plangebiet weiterhin etwa mittig teilenden, von der L ...
abzweigenden Erschließungsstraße setzt der Bebauungsplan ein Gewerbegebiet „GE 1“
fest, in dem alle nach § 8 Abs. 1 und 2 BauNVO zugelassenen Nutzungen mit
Ausnahme von Tankstellen und Anlagen für sportliche Zwecke zulässig sind;
darüber hinaus sind Betriebsinhaber- und -leiterwohnungen sowie Anlagen für
kirchliche, soziale und gesundheitliche Zwecke allgemein zulässig. Westlich
davon wird ein kleineres Gewerbegebiet „GE 2“ bis zur Westgrenze des
Plangebiets festgesetzt, in dem die gleichen Nutzungen wie im GE 1 zulässig
sind; abweichend hiervon gelten jedoch die gleichen Einschränkungen für
Einzelhandelsbetriebe und für sonstige Gewerbebetriebe mit Verkaufsflächen wie
im MI-Gebiet. Hinsichtlich des Maßes der Nutzung wird insbesondere festgesetzt,
dass im GE 1 eine GRZ von 0,8, im GE 2 eine GRZ von 0,7 und im MI eine solche
von 0,6 gilt. Die Gebäudehöhe wird im gesamten Plangebiet auf maximal 10 m
festgesetzt. Für das GE 1 und das GE 2 gilt eine abweichende Bauweise
dahingehend, dass Gebäude über 50 m zulässig sind, während im MI offene
Bauweise festgesetzt ist. Am West- und Nordrand des Plangebiets wird ein
Streifen als öffentliche Grünfläche festgesetzt, in dem zur Sicherstellung der
Rückhaltung und Versickerung von unbelastetem Oberflächenwasser Rückhaltemulden
anzulegen sind. Hinsichtlich externer Ausgleichsmaßnahmen wird unter 1.7.3 der
Textfestsetzungen ausgeführt: „Die Ortsgemeinde zahlt an den Energie- und
Servicebetrieb W. (...) einen Einmalbetrag zur Kompensation des Eingriffs in
Natur und Landschaft. Zur Sicherung der Vereinbarung schließt die Ortsgemeinde A.
einen Städtebaulichen Vertrag mit der ESW über die zur Verfügung gestellten
Flächen. Der Vertrag hat zum Satzungsbeschluss vorzuliegen“. In den
nachfolgenden Nrn. 1.7.4 und 1.75 werden die in der Fassung der erneuten
Offenlage vom Oktober 2016 noch in der Nr. 1.7.3 aufgeführten – zum Teil in der
Gemarkung A., zum Teil in den Gemarkungen S. und Wa. gelegenen – Grundstücke
aufgelistet, auf denen eine wiesenartige Brache (Nr. 1.7.4) bzw. eine
Streuobstwiese mit Strauch- und Baumbestand (Nr. 1.7.5) zu erhalten bzw. zu
entwickeln sowie zu pflegen ist. Die Flächen für Ausgleichsmaßnahmen werden
(auch, soweit sie in den Gemarkungen anderer Ortsgemeinden liegen) auf der
Planurkunde als Teil B des Plangebiets zeichnerisch dargestellt. Als
„Vorkehrungen zum Schutz gegen schädliche Umwelteinwirkungen“ werden
schließlich unter Nr. 1.9 „Immissionskontingente“ LeK nach DIN 45691
festgesetzt, ferner Zusatzkontingente in Richtungskorridoren.
Ausweislich der Planbegründung verfolgt die
Antragstellerin mit dem Bebauungsplan im Wesentlichen folgende Planungsziele:
Im Plangebiet solle die Neuordnung gewerblich nutzbarer Flächen sowie die
Ausweisung eines Mischgebiets erfolgen; zudem sollen Festsetzungen des
rechtskräftigen Bebauungsplans überarbeitet und der aktuellen Situation im
Baugebiet angepasst werden. Es bestehe Bedarf an der Verlegung des bestehenden
„Nettomarktes“ und seiner Erweiterung der Verkaufsfläche auf 800 qm, sowie an
weiteren Gewerbegrundstücken. Zum Schutz der südlich und östlich angrenzenden
Wohnbauflächen werde aus schalltechnischen Gründen auf den südlich des
Gewerbegebietes gelegenen Flächen ein Mischgebiet ausgewiesen. Da nach Vorgaben
der Oberen Planungsbehörde auf allen weiteren Gewerbe- und Mischgebietsflächen
Einzelhandels- oder Gewerbebetriebe mit innenstadtrelevanten Sortimenten gemäß
Sortimentsliste des Einzelhandelskonzepts der Verbandsgemeinde W. nicht
zulässig seien, würden im GE 2 und im Mischgebiet entsprechende Festsetzungen
getroffen. Soweit in der Planzeichnung eine Unterteilung und Aufteilung der
Gesamtfläche in fünf unterschiedlich große Grundstücke – ohne
Festsetzungscharakter – dargestellt werde, werde dem individuellen
Flächenbedarf von 5 Kaufinteressenten nachgekommen. Mit der Rückstufung des
Gewerbegebietes auf ein Mischgebiet sei nach Aussagen des Schallgutachtens ein
Lärmschutz zwischen den Flächen nicht mehr erforderlich, so dass auf die bisher
festgesetzte Anlage eines Lärmschutzwalls verzichtet werde. Da die für die
Kompensation des Eingriffs in Natur und Landschaft bisher festgesetzte Fläche
nicht mehr zur Verfügung stehe, müssten neue Flächen für den Ausgleich
bereitgestellt werden; es sei die Zahlung eines Einmalbetrages an den ESW W.
vorgesehen, der hierfür Flächen aus seinem Kompensationsflächenkataster zur
Verfügung stelle. Bestandteil der Planbegründung ist ein Umweltbericht; darin
wird u.a. ausgeführt, wegen der geringen Größe und der anstehenden
Habitatausstattung besitze das Plangebiet nur für die allgemeinen Vogelarten
der Siedlungen und Grünanlagen als planungsrelevante Arten eine eingeschränkte
Funktion als Brut- und Nahrungshabitat, während es für alle anderen Arten an
Habitatstrukturen fehle; insgesamt könnten die Verbotstatbestände des § 44
BNatSchG nicht als erfüllt angesehen werden. In der dem Umweltbericht
beigefügten Flächenbilanz wird ausgeführt, im Rahmen der geplanten Maßnahmen
würden im Plangebiet bis zu 13.180 qm biologisch aktiver Boden versiegelt. Bei
Gegenüberstellung von versiegelter Fläche und von grünordnerischen Maßnahmen
innerhalb des Plangebiets ergebe sich ein maximal zu erbringender Ausgleich von
6.490 qm. Zur Kompensation des Eingriffs stünden außerhalb des Plangebiets
6.279 qm Fläche für Ersatzmaßnahmen zur Verfügung.
Zur Begründung ihres am 10. Januar 2017 eingegangenen
Normenkontrollantrags macht die Antragstellerin im Wesentlichen Folgendes
geltend:
Der Bebauungsplan leide bereits an formellen Mängeln, die
zu seiner Gesamtunwirksamkeit führten. Der Satzungsbeschluss sei unwirksam, weil
nicht erkennbar sei, welche Fassung des Bebauungsplans beschlossen worden sei.
Ausgefertigt worden sei eine auf den 14. Dezember 2016 datierte Fassung des
Bebauungsplans, in der die Textfestsetzung 1.7.3 gegenüber den Fassungen der
ersten und zweiten Offenlage verändert und um die Textfestsetzungen Nr. 1.7.4
und 1.7.5 ergänzt worden sei. Sofern die ausgefertigte Fassung doch beschlossen
worden sein sollte, sei die Ausfertigung fehlerhaft, weil die einzelnen Seiten
nicht fest miteinander verbunden, sondern nur lose in einem Ordner geheftet
worden seien. Der Bebauungsplan sei auch fehlerhaft verkündet worden, weil er
keinen Hinweis enthalte, wo die in Bezug genommene DIN 45691 eingesehen werden
könne.
Darüber hinaus seien bei der Aufstellung des Bebauungsplans
in beachtlicher Weise Verfahrensvorschriften verletzt worden. Die beiden
Offenlagen seien fehlerhaft gewesen, weil wesentliche Informationen zum
Eingriffsausgleich, zum Lärmschutz und zur Entwässerung nicht offengelegt und
schon in den Bekanntmachungen nicht angegeben worden seien. Zudem habe in der
Bekanntmachung der zweiten Offenlage der Hinweis auf die Erweiterung des
Plangebiets um den Teil B („Flächen für Ausgleichsmaßnahmen“) gefehlt. In der
Bekanntmachung der zweiten Offenlage sei nicht darauf hingewiesen worden, dass
nicht nur ein, sondern zwei Lärmgutachten vorlagen. Darüber hinaus hätten auch
ihr Einwendungsschreiben vom 27. Juni 2016 und eine Stellungahme des
Lärmgutachters vom 14. September 2016 dazu offengelegt werden müssen.
Schließlich bilde der Umweltbericht entgegen § 2a Satz 3 BauGB keinen
gesonderten Teil der Begründung und enthalte so gut wie keine notwendigen
Angaben nach § 2a Satz 2 Nr. 2 i.V.m. Anlage 1 zum BauGB, weil die
Umweltauswirkungen in Bezug auf Lärm und Entwässerung weder ermittelt noch
bewertet worden seien.
Der Bebauungsplan leide auch an materiellen Fehlern. Die
Festsetzung des GE 1 anstelle des zunächst geplanten Sondergebiets verstoße
gegen § 1 Abs. 3 BauGB, weil das zentrale Ziel der Planung, Baurecht für die
Verlegung und Erweiterung des Lebensmittelmarktes zu schaffen, damit nicht
erreicht werden könne. Da der bestehende Markt bereits über 773 qm
Verkaufsfläche verfüge und im GE nur kleinflächige Märkte bis 800 qm
Verkaufsfläche zulässig seien, würde mit einer Erweiterung die Schwelle zur
Großflächigkeit überschritten. Für eine bloße Verlegung müsse kein Baurecht
geschaffen werden, da nach dem Ursprungsplan bereits ein GE ohne
Lärmemissionskontingente festgesetzt sei; durch die Überplanung werde das Baurecht
sogar beschränkt. Die Festsetzung eines MI-Gebiets stelle einen gegen § 1 Abs. 3
BauGB verstoßenden konzeptionellen Widerspruch und Etikettenschwindel dar, weil
die dafür vorgesehenen Flächen für eine Wohnbebauung weder konzipiert noch
geeignet seien. Konzeptionelle Vorstellungen, wie eine mischgebietstypische
Durchmischung von Wohnen und Gewerbe realisiert werden solle, seien aus den
Planaufstellungsunterlagen nicht erkennbar. Vielmehr sprächen der Umstand, dass
mit den vorgeschlagenen Grundstücksgrenzen laut Planbegründung dem
individuellen Flächenbedarf von fünf Kaufinteressenten nachgekommen werden
solle und auch die abweichende Bauweise mit der Zulässigkeit von Baukörpern von
mehr als 50 m Gesamtlänge wegen des Interesses an der Errichtung größerer
Hallen festgesetzt worden sei, dass es nur einen Bedarf für gewerbliche
Ansiedlungen gebe. Im Übrigen könne wegen der bestandsgeschützten
Gewerbenutzung auf ihrem Grundstück, die zusammen mit dem Nachbargrundstück,
das aus Lärmschutzgründen auch nur gewerblich nutzbar sei, etwa 2/3 der
gesamten Mischgebietsfläche ausmache, eine mischgebietstypische Durchmischung
von Wohnen und Gewerbe nicht mehr erreicht werden, zumal die Restfläche
aufgrund übergroßer Tiefe der vorgesehenen Grundstücke und mangels innerer
Erschließung sowie mangels Festsetzung der Zahl zulässiger Vollgeschosse keine
im ländlichen Raum nachgefragte Wohnnutzung in Form von Ein- oder
Zweifamilienhäusern zulasse. Der Ausschluss innenstadtrelevanter Sortimente
könne nicht auf § 1 Abs. 9 BauNVO gestützt werden, da keine sie rechtfertigenden
„besonderen städtebaulichen Gründe“ ersichtlich seien. Solche ergäben sich
weder aus angeblichen, aber tatsächlich nicht vorhandenen „Vorgaben der Oberen
Landesplanungsbehörde“ noch aus dem Einzelhandelskonzept der Verbandsgemeinde W.
Aus letzterem ergebe sich nur, dass neben dem bestehenden und
bestandsgeschützten Markt auf ihrem Grundstück mit 773 qm Verkaufsfläche kein
zusätzlicher Markt ermöglicht werden dürfe, rechtfertige also einen
Einzelhandelsausschluss nur für alle anderen Flächen, aber gerade nicht für ihr
Grundstück.
Der Bebauungsplan leide ferner im Hinblick auf die
Erschließung an Abwägungsfehlern. Es hätte einer Verkehrsuntersuchung bedurft,
um festzustellen, ob der Knotenpunkt W.-Straße/L ... für den Ziel- und
Quellverkehr von zwei Lebensmittelmärkten und weiterer Gewerbebetriebe
hinreichend leistungsfähig sei, oder ob Linksabbiegespuren erforderlich seien.
Hinsichtlich der inneren Erschließung des Plangebiets werde ihrem
bestandsgeschützten Lebensmittelmarkt die Erschließung genommen, weil infolge
einer Verschiebung der Planstraße um ca. 3,50 m nach Norden eine Trennparzelle
in dieser Breite entstehe.
Des Weiteren sei die Lärmschutzproblematik unter mehreren
Gesichtspunkten nicht abwägungsfehlerfrei bewältigt worden. So seien nur die
von den kontingentierten GE-Flächen ausgehenden Immissionen, nicht aber die von
den MI-Flächen ausgehenden Immissionen ermittelt und bewertet worden. Die
Annahme in der Planbegründung, der Lärmschutzwall sei infolge der Rückstufung
auf ein Mischgebiet „nach den Aussagen des Schallgutachtens“ entbehrlich,
treffe nicht zu, da das Lärmgutachten eine derartige Aussage nicht enthalte.
Soweit die Planbegründung auf das Vorhandensein freier Richtwertanteile
verweise, könne dies den Verzicht auf jegliche planerischen
Schallschutzmaßnahmen hinsichtlich des MI-Gebietes nicht rechtfertigen, weil
nicht untersucht worden sei, ob eventuelle freie Richtwertanteile tatsächlich
ausreichten, um die Einhaltung der maßgeblichen Immissionsrichtwerte
sicherzustellen. Infolge dieser Defizite verstoße die Planung auch gegen § 1
Abs. 3 BauGB, weil ein unüberwindliches Realisierungshindernis für den – durch
die Planung zu ermöglichenden – neuen Lebensmittelmarkt bestehe: Dieser könne
nicht genehmigt werden, weil die Gesamtbelastung durch den neuen
Lebensmittelmarkt zusammen mit dem bestehenden und schon ohne die weiter
geplanten Gewerbebetriebe bereits mit Sicherheit zur Überschreitung von
Immissionsrichtwerten führen werde. Könne danach aber nicht ausgeschlossen
werden, dass es ohne den Lärmschutzwall am Immissionsort 01 im südlich angrenzenden
Wohngebiet zu Richtwertüberschreitungen kommen werde, wenn alle
Kaufinteressenten ihre gewerblichen Vorhaben verwirklichten, so sei der
Verzicht auf jegliche sonstige planerische Konfliktlösung hinsichtlich des
Mischgebiets abwägungsfehlerhaft.
Darüber hinaus verstoße der Eingriffsausgleich gegen § 1a
Abs. 3 BauGB, weil nur 45 % des Eingriffs ausgeglichen werde. Dies beruhe zum
einen darauf, dass 4.500 qm bereits bebaute Fläche nicht berücksichtigt worden
sei. Da die ursprünglich festgesetzte externe Ausgleichsfläche nicht mehr zur
Verfügung stehe, hätte im Rahmen der erforderlichen Neuregelung des gesamten
Ausgleichs auch die bereits aufgrund des Ursprungsplans realisierte Bebauung
berücksichtigt werden müssen. Ferner sei die Festsetzung von Pflanzgeboten
nicht hinreichend bestimmt, weil die in Bezug genommenen „Listen“ nur Teil der
Planbegründung, aber nicht der Festsetzungen seien. Auch sei die
Mehrfachfestsetzung der öffentlichen Grünflächen als Flächen für die
Wasserwirtschaft, Pflanzflächen und Versickerungsmulden weder nach § 9 Abs. 1
Nr. 14 noch nach § 9 Abs. 1 Nr. 16 BauGB zulässig. Was die externen
Ausgleichsflächen angehe, hätten diese von der Antragsgegnerin nicht in einem
zweiten Geltungsbereich festgesetzt werden dürfen, soweit dieser auf dem Gebiet
anderer Ortsgemeinden liege, weil der Antragsgegnerin insoweit keine Planungshoheit
zustehe. Darüber hinaus ergebe sich aus den Planaufstellungsakten nicht, dass
eine den Anforderungen des § 1a Abs. 3 Satz 4 BauGB genügende vertragliche
Vereinbarung getroffen worden sei, die über die Zahlung eines Ablösebetrages
hinaus eine Verpflichtung zur Herstellung der Ausgleichsflächen umfasse.
Zudem habe die Antragsgegnerin das bestandsgeschützte
Eigentum der Antragstellerin nicht als abwägungserheblichen Belang erkannt und
bewertet sowie deshalb auch im Ergebnis fehlerhaft abgewogen. Die
Antragsgegnerin habe ignoriert, dass das Gebäude der Antragstellerin für keine
der noch zulässigen Einzelhandelsnutzungen mehr genutzt werden könne.
Hinzukämen die „Wegplanung“ der Erschließung ihres Grundstücks, die
unzureichende Lärmkontingentierung und die Gefahr, infolge des Wegfalls des
Lärmschutzwalls und daraus resultierender Richtwertüberschreitungen mit
Abwehransprüchen der südlich angrenzenden Wohnbebauung konfrontiert zu werden;
hierdurch werde ihre bestandsgeschützte Immobilie im Wert von ca. 1 Mio. € im
Ergebnis wertlos. Der wie eine Teilenteignung wirkende Entzug bestehender
baulicher Nutzungsmöglichkeiten hätte in der Abwägung entsprechend
berücksichtigt werden müssen. Dem stehe das nicht einmal einfachrechtlich
geschützte Interesse der Mieterin des Lebensmittelmarktes gegenüber, ihren
Markt ohne Verkaufsunterbrechung modernisieren zu können. Zudem wäre die – raumordnungsrechtlich
allein zulässige – Erweiterung der Verkaufsfläche um 23 qm auch am jetzigen
Standort – mit lediglich kurzzeitiger Unterbrechung des Verkaufs, aber ohne die
durch die Änderungsplanung aufgeworfenen Probleme – möglich gewesen.
Die Antragstellerin beantragt,
den Bebauungsplan „Gewerbegebiet an der
L ..., 1. Änderung“ der Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Sie tritt der Normenkontrolle im Wesentlichen wie folgt
entgegen:
Der Bebauungsplan leide nicht an formellen Mängeln.
Satzungsbeschluss, Ausfertigung und Verkündung entsprächen den rechtstaatlichen
Anforderungen. In der Ratssitzung vom 5. Dezember 2016 habe ein Tischexemplar
des Bebauungsplans vorgelegen, welches die Ratsmitglieder hätten einsehen
können; damit sei diesen bekannt gewesen, was Inhalt des anschließend als
Satzung beschlossenen Bebauungsplans gewesen sei. Zwar treffe es zu, dass der
ausgefertigte Bebauungsplan geringfügig von der Entwurfsfassung der zweiten
Offenlage abweiche, doch habe es sich dabei lediglich um unwesentliche
Änderungen gehandelt, was keinen Verfahrensverstoß darstelle. In dem ausgefertigten
Exemplar seien zu der unter Nr. 1.7.3 des Exemplars der zweiten Offenlage
bereits erfolgten Benennung der konkreten, von der ESW ... zur Verfügung zu
stellenden Grundstücke noch die Nrn. 1.7.4 und 1.7.5 hinzugekommen, in denen
dargelegt werde, welche Kompensationsmaßnahmen genau beabsichtigt seien und
umgesetzt werden sollten. Zudem sei die Sicherung der vereinbarten Zahlung
eines Ablösevertrages vertiefend dahin geregelt worden, dass ein
städtebaulicher Vertrag geschlossen werden solle. Die Ausfertigung entspreche
den Anforderungen, weil Plan und Textteil vom Ortsbürgermeister ausgefertigt
worden seien und durch die Heftung in einem Ordner eine hinreichende äußere
Verbindung des ausgefertigten Teils erkennbar sei. Auch die Verkündung sei
nicht fehlerhaft. Im Rahmen der Bekanntmachung der zweiten Offenlage sei darauf
hingewiesen worden, dass eine Einsichtnahme in die DIN 45691 bei der
Verbandsgemeinde W. zu den bekannten Öffnungszeiten möglich sei, womit die
Voraussetzungen des § 10 Abs. 3 Satz 2 BauGB erfüllt seien.
Ebenso wenig seien Verfahrensvorschriften in beachtlicher
Weise verletzt worden. Die Ausgleichmaßnahmen hätten in der Offenlage nicht
benannt werden müssen, da der Umweltbericht beigefügt gewesen sei, der die
Flächenbilanz enthalten habe. Auch eines Hinweises auf die Planerweiterung habe
es nicht bedurft. Ebenso wenig begegne die zweite Offenlage hinsichtlich des
Lärmschutzes Fehlern. Neben dem Lärmgutachten vom 29. September 2016 hätten
nicht auch noch das Einwendungsschreiben vom 27. Juni 2016 und die
Stellungnahme des Lärmgutachters vom 14. September 2016 offengelegt werden
müssen. Auf die Einholung einer schalltechnischen Immissionsprognose sei in der
Bekanntmachung der Offenlage hingewiesen worden. Auch bezüglich der
Entwässerung ergebe sich kein Fehler der Offenlage. Der Hinweis, dass die
Entwässerung mit den zuständigen VG-Werken abgestimmt worden sei, sei
ausreichend gewesen. Auch Umweltbericht und Umweltprüfung hätten den
gesetzlichen Anforderungen entsprochen.
Der Bebauungsplan leide auch nicht an materiellen Mängeln,
die zu seiner Unwirksamkeit führen würden. Die Baugebietsfestsetzungen
verstießen nicht gegen das Erforderlichkeitsgebot des § 1 Abs. 3 BauGB. Die
Festsetzung des GE 1 sei zur Erreichung des Ziels einer Vergrößerung und
Modernisierung des Lebensmittelmarktes nebst Backshop geeignet. Anstelle der
ursprünglichen Absicht einer Erweiterung des bisherigen Nettomarktes auf eine
Verkaufsfläche von über 800 qm sei nur noch eine Umsiedlung unter geringfügiger
Erweiterung von derzeit ca. 660 qm auf künftig ca. 800 qm geplant, zugleich
eine Modernisierung vor allem durch Schaffung großzügiger Verkaufs- und
Gangflächen zur Erhöhung der Kundenfreundlichkeit. Aus alledem ergebe sich das
Planungsbedürfnis zur Änderung des Ursprungsplans. Ebenso wenig liege ein
Verstoß gegen § 1 Abs. 4 BauGB vor. In dem Einzelhandelskonzept der
Verbandsgemeinde W. sei der Standort des Nettomarktes berücksichtigt; danach
seien durch das Vorhaben der Erweiterung des Nettomarktes keine negativen
Auswirkungen auf die Sicherstellung der Nahversorgung und den Erhalt der
Versorgungsbereiche zu erwarten, sondern eine qualitative Verbesserung der
Nahversorgungssituation in der Gemeinde A.. Auch die Festsetzung der
Mischgebietsfläche sei nicht zu beanstanden. Die Unterteilung der Gesamtfläche
in fünf unterschiedlich große Grundstücke sei zwar dem individuellen
Flächenbedarf von fünf Kaufinteressanten angepasst, stelle aber keine Festsetzung
dar; sie stehe daher einer späteren abweichenden Parzellierung und damit auch
einer mischgebietstypischen Durchmischung von Gewerbe und Wohnen nicht
entgegen. Die Änderung des Plans durch Zwischenschaltung eines MI-Gebiets
zwischen das geplante Gewerbegebiet und das vorhandene Wohngebiet sei aus
schalltechnischen Gründen zum Schutz der südlich und östlich angrenzenden
Wohnbaufläche notwendig gewesen. Die MI-Festsetzung sei auch zur Realisierung
einer Wohnbebauung geeignet und stelle daher keinen unzulässigen
Etikettenschwindel dar. Der Ausschluss von Einzelhandel außerhalb des GE 1
entspreche dem Einzelhandelskonzept und betreffe mit der Umsiedlung des
bestehenden Marktes in das GE 1 auch das Flurstück 84/2 der Antragstellerin.
Aufgrund der bestandskräftigen Genehmigung sei der Antragstellerin weiterhin
eine uneingeschränkte Nutzung ihres Grundstücks möglich; bei einer endgültigen
Aufgabe der Nutzung sei allerdings eine neue Genehmigung zur Nutzung als
Einzelhandel ausgeschlossen. Da die Planung mithin dem Einzelhandelskonzept
nicht zuwider laufe, sei auch kein Verstoß gegen § 1 Abs. 9 BauNVO gegeben.
Schließlich werde auch die Abwägung hinsichtlich der
angesprochenen Gesichtspunkte Lärm, Entwässerung, Eingriffsausgleich und
Bestandschutz den Anforderungen des § 1 Abs. 7 BauGB gerecht. Hinsichtlich der
äußeren Erschließung sei das Abwägungsmaterial vollständig zusammengestellt
worden. Die Errichtung einer Linksabbiegespur sei vom Landebetrieb Mobilität
nicht als erforderlich erachtet worden. Auch hinsichtlich der inneren
Erschließung sei kein Abwägungsfehler erkennbar. Insbesondere werde dem auf dem
Grundstück der Antragstellerin bestehenden Markt nicht die Erschließung
genommen, da die Lage des Flurstücks Nr. 84/2 und der bereits vorhandenen
Stichstraße unverändert blieben. Es solle auch kein 3,50 m breiter
Trennstreifen zwischen Grundstück und Erschließungsstraße statt eines Gehwegs
realisiert werden. Auch hinsichtlich des Lärmschutzes begegne der Bebauungsplan
keinen Bedenken. Der Lärmschutzwall sei nicht wegen der MI-Festsetzung, sondern
aufgrund der Gesamtprognose nach der Begutachtung entbehrlich. Ein
Ermittlungsdefizit liege nicht vor. Der geplante Lebensmittelmarkt könne unter
Beachtung des schalltechnischen Gutachtens realisiert werden, wobei zu
berücksichtigen sei, dass der Betreiber des derzeitigen Nettomarktes bei der
Bauantragstellung erklären werde, dass er den derzeitigen Standort aufgeben
werde. Im gesamten Plangebiet seien die Festsetzungen der Lärmkontingente im
Ergebnis als tragfähig zu werten. Die Lärmkontingente seien ordnungsgemäß unter
Beachtung der entsprechenden Regelwerke festgesetzt worden. Auch bezüglich der
Entwässerung sei kein Abwägungsfehler gegeben. Wie die VG-Werke in ihrer
Stellungnahme ausgeführt hätten, solle die konkrete Festlegung zu Art und
Umfang der Regenrückhalteplanung auf den Privatgrundstücken der neu zu
erstellenden Fachplanung vorbehalten bleiben. Entgegen der Darstellung der
Antragstellerin werde der Eingriff vollumfänglich ausgeglichen. Bei der
Ermittlung des maximal zu erbringenden Ausgleichs von 6.490 qm sei auch berücksichtigt
worden, dass 4.000 qm Fläche in dem geplanten MI bereits versiegelt seien. Die
Festsetzung von externen Ausgleichflächen begegne keinen Bedenken, auch soweit
der Antragsgegnerin keine originäre Planungshoheit zustehe. Mit der ESW ... sei
eine Vereinbarung getroffen worden, dass diese die zur Durchführung der
Ausgleichsmaßnahmen erforderlichen Flächenkontingente zur Verfügung stelle. Das
bestandsgeschützte Eigentum der Antragstellerin sei als abwägungserheblicher
Belang erkannt und entsprechend berücksichtigt worden. Die Antragstellerin
könne von der bestandkräftigen Baugenehmigung weiterhin Gebrauch machen, deren
Ausübung ihr auch nicht faktisch unmöglich gemacht werde. Im Rahmen der
Abwägung sei auch berücksichtigt worden, dass durch Senkung der
Emissionskontingente und der Zusatzkontingente in der Teilfläche 1 Richtwerte
frei würden, die durch weitere Gewerbebetriebe im MI genutzt werden können. Dem
Interesse der Antragstellerin stehe nicht das Interesse der Mieterin des Marktes,
sondern das Interesse der Antragsgegnerin an einer geordneten städtebaulichen
Entwicklung sowie an der Sicherstellung der Nahversorgung der Einwohner
gegenüber. Da absehbar gewesen sei, dass die Mieterin des Lebensmittelmarktes
wegen der dringend erforderlichen Modernisierung des Gebäudes nicht verlängern
würde und nicht sicher gewesen sei, dass die Antragstellerin einen Nachmieter
für den Bestandsmarkt finden würde, habe die Gefahr eines Leerstandes und des
Wegfalls ortsnaher Einkaufsmöglichkeiten für die Einwohner bestanden. Deshalb
sei die Planänderung dringend geboten gewesen.
Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
ergeben sich aus der Gerichtsakte und den beigezogenen Akten des
Planaufstellungsverfahrens, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.
Entscheidungsgründe
Der zulässige Normenkontrollantrag der Antragstellerin hat
auch in der Sache Erfolg.
Der angegriffene Bebauungsplan steht bereits in formeller
und verfahrensrechtlicher Hinsicht mit höherrangigem Recht nicht im Einklang,
was zu seiner Gesamtunwirksamkeit führt (I.). Darüber hinaus verstößt er auch
gegen höherrangige Vorschriften des materiellen Rechts (II.).
I.
Der Bebauungsplan leidet in mehrfacher Hinsicht an
formellen und verfahrensrechtlichen Mängeln. Dabei kann die zwischen den
Beteiligten streitige Frage, ob die ausgefertigte Fassung des Bebauungsplans
auch Gegenstand des Satzungsbeschlusses war, im Ergebnis offen bleiben (1.).
Denn der Bebauungsplan ist im Hinblick auf die Anforderungen des § 3 Abs. 2
Satz 2 BauGB verfahrensfehlerhaft zu Stande gekommen (2.), ist hinsichtlich der
Festsetzungen zum Lärmschutz nicht hinreichend bestimmt (3.) und leidet zudem
an einem Verkündungsmangel (4.). Diese Mängel führen zur Gesamtunwirksamkeit
des Bebauungsplans (5.).
1. Der Senat kann im Ergebnis offen lassen, ob der
Bebauungsplan bereits deshalb unwirksam ist, weil die ausgefertigte Fassung der
Bekanntmachung vom 5. Januar 2017 nicht Gegenstand des Satzungsbeschlusses vom
5. Dezember 2016 war.
Wie zwischen den Beteiligten unstreitig ist, sich aber
auch aus den Planaufstellungsakten ergibt, besteht hinsichtlich der textlichen
Festsetzungen zu den externen Ausgleichsmaßnahmen eine Diskrepanz zwischen der
Entwurfsfassung der 2. Offenlage vom Oktober 2016 und der am 23. Dezember 2016
ausgefertigten Fassung, die am 5. Januar 2017 ortsüblich bekannt gemacht worden
ist:
Zum einen wurde die Textfestsetzung Nr. 1.7.3, die die
„externen Ausgleichsmaßnahmen“ regelt, gegenüber der Fassung der 2. Offenlage
wie folgt geändert: Der bisherige Satz 2 mit einer Auflistung der vom Energie-
und Servicebetrieb W. (ESW ...) für den Eingriffsausgleich zur Verfügung zu
stellenden Flächen wurde gestrichen; stattdessen wurde Nr. 1.7.3 um die
folgenden zwei Sätze ergänzt: „Zur Sicherung der Vereinbarung schließt die
Ortsgemeinde A. einen städtebaulichen Vertrag mit der ESW über die zur
Verfügung gestellten Flächen. Der Vertrag hat zum Satzungsbeschluss
vorzuliegen.“ Zum anderen wurden die in der Fassung vom Oktober 2016 noch nicht
enthaltenen textlichen Festsetzungen Nrn. 1.7.4 und 1.7.5 angefügt, in denen
nunmehr näher bestimmt wird, auf welchen der – zuvor in Satz 2 der Nr. 1.7.3
aufgelisteten – für den externen Ausgleich vorgesehenen Grundstücken welche
konkreten Ausgleichsmaßnahmen vorgenommen werden sollen; hierzu wurden die
Grundstücke in zwei Gruppen aufgeteilt, denen jeweils ein Komplex von Ausgleichs-,
insbesondere von Bepflanzungs- und Pflegemaßnahmen zugeordnet wurde (Nr. 1.7.4:
„Anlage einer wiesenartigen Brache“ auf den Flurstücken 66/1, Flur 4 in der
Gemarkung A. und auf den Flurstücken 61, 65, 76 in Flur 3 in der Gemarkung S.;
Nr. 1.7.5: „Anlage einer Streuobstwiese mit Strauch- und Baumbestand“ auf den
Flurstücken 355/3, 356/2, 356/3 und 357/1 in der Flur 1 der Gemarkung Wa.).
Ferner wurde die Darstellung des Geltungsbereichs Teil B auf der Planzeichnung
um in der Fassung vom Oktober 2016 dort noch nicht enthaltene Angaben zu den
jeweils durchzuführenden Maßnahmen ergänzt.
Nach ständiger Rechtsprechung verlangt das
Rechtsstaatsgebot die Identität der anzuwendenden Norm und ihres Inhalts mit
dem vom Normgeber Beschlossenen (vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 1. Juli 2010 – 4 C
4.08 –, BauR 2010, 1874 und juris, Rn. 13, m.w.N.). Deshalb muss mit der
Ausfertigung die Satzung als Originalurkunde hergestellt und zugleich
beglaubigt werden, dass die Satzung, so wie sie vorliegt, vom Gemeinderat
beschlossen worden ist (vgl. z.B. BayVGH, Urteil vom 4. April 2003 – 1 N 01.2240
–, DÖV 2003, 641 und juris, Rn. 17). Daran würde es hier fehlen, wenn die als
Satzung beschlossenen textlichen Festsetzungen als normativer Bestandteil des
Bebauungsplans erst nach dem Satzungsbeschluss vom 5. Dezember 2016 geändert
worden und die Ausfertigung einer geänderten Fassung ohne erneuten
Satzungsbeschluss vorgenommen worden sein sollte. Aus den Planaufstellungsakten
ergibt sich nicht eindeutig, welche Fassung des Bebauungsplans Gegenstand des
Satzungsbeschlusses gewesen ist. In Band 2 der Verfahrensakte findet sich auf
Blatt 483 das vom 4. Oktober 2016 datierende sog. Offenlegungsexemplar des
Bebauungsplans. Der Beschlussvorlage für die Ratssitzung vom 5. Dezember 2016
(Blatt 583) ist kein Exemplar des Bebauungsplanentwurfs – insbesondere keine
von der Fassung der 2. Offenlage des Bebauungsplans abweichende Fassung –
beigefügt worden. Ein Protokoll der Ratssitzung, aus dem sich ergibt, welche
Fassung Gegenstand des Satzungsbeschlusses war, findet sich in der
Planaufstellungsakte ebenfalls nicht. Die Vertreter der Antragsgegnerin haben
hierzu allerdings vorgetragen und in der mündlichen Verhandlung des Senats
näher erläutert, es habe in der Ratssitzung vom 5. Dezember 2016 ein sog.
„Tischexemplar“ zur Einsichtnahme durch die Ratsmitglieder vorgelegen, das alle
Änderungen gegenüber der Entwurfsfassung der 2. Offenlage enthalten habe; diese
Änderungen seien zudem in der Sitzung von dem Planungsbüro IGW mit Hilfe eines
Beamers erläutert worden. Diese Behauptungen sind indessen von der
Antragstellerin – unter Hinweis auf die fehlende Dokumentation dieser Vorgänge
in der Planaufstellungsakte – bestritten worden.
Da der Bebauungsplan – wie noch auszuführen sein wird –
jedenfalls an anderen zu seiner Gesamtunwirksamkeit führenden formellen und
materiellen Mängeln leidet, bedarf es keiner weiteren Sachaufklärung des Senats
zu dieser Frage.
2. Der Plan ist verfahrensfehlerhaft zustande gekommen,
weil die öffentlichen Bekanntmachungen vom 19. Mai 2016 und vom 29. September
2016 zur 1. und 2. Offenlage nicht den Anforderungen des § 3 Abs. 2 Satz 2
BauGB an die Angaben zu den Arten verfügbarer umweltbezogener Informationen
genügten.
Nach ständiger Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts verpflichtet § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB die Gemeinden,
die in den (zur Zeit der Auslegungsbekanntmachung) vorhandenen Stellungnahmen
und Unterlagen behandelten Umweltthemen nach Themenblöcken zusammenzufassen und
diese in der Auslegungsbekanntmachung schlagwortartig zu charakterisieren;
dabei ist die planende Gemeinde auf der „sicheren Seite“, wenn der
Bekanntmachungstext einen zwar stichwortartigen, aber vollständigen Überblick
über diejenigen Umweltbelange ermöglicht, die aus der Sicht der im Zeitpunkt
der Auslegung vorliegenden Stellungnahmen und Unterlagen in der betreffenden
Planung eine Rolle spielen, wie er etwa einer vollständigen und ausreichend
differenzierten Gliederung eines sachgerecht verfassten Umweltberichts zu
entnehmen sein kann (vgl. insbesondere BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2013 – 4 CN 3.12
–, BVerwGE 147, 206 und juris, Leitsatz und Rn. 20 ff.).
Diesen Anforderungen genügten die beiden
Auslegungsbekanntmachungen jedenfalls insoweit nicht, als darin bei den
Hinweisen auf „bereits vorliegende umweltbezogene Stellungnahmen“ zwar die von
diesen betroffenen „umweltbezogenen Themen“ aufgelistet wurden, aber zu einer
Reihe der genannten Themen keine Angabe erfolgte, welche Art von
umweltbezogener Information dazu vorlag. So wurden etwa in der
Auslegungsbekanntmachung vom 19. Mai 2016 die Themen „Grundwasserschutz und
Wasserversorgung“, „Abwasserbeseitigung“, „Aufhebung von Baumpflanzbindungen
und Unterpflanzungen“, „Forderung von Pflanzlisten“ sowie „Bepflanzung der
Versickerungs- und Rückhalteflächen“ aufgelistet, aber jeweils ohne
nachfolgende Angabe, welche Art von umweltbezogener Information hierzu jeweils
verfügbar war (während bei den anderen aufgelisteten Themen ein Klammerzusatz
mit der Bezeichnung einer Behörde oder dem Namenskürzel eines Umweltverbands
angefügt worden war). Gleiches gilt für die Auslegungsbekanntmachung vom 29. September
2016 zur 2. Offenlage hinsichtlich der Themen „Grundwasserschutz und
Wasserversorgung“, „Abwasserbeseitigung“ sowie „Bepflanzung der Versickerungs-
und Rückhalteflächen“. Um den Anforderungen des § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB zu
genügen, bedarf es aber – neben einer themenbezogenen Kurzcharakterisierung des
Inhalts – auch Angaben zu der Art des Dokuments, das zu dem bezeichneten Thema
jeweils verfügbar ist (z.B. „Behördenstellungnahme“, „Fachgutachten“,
„Stellungnahme aus der Öffentlichkeit“, jeweils unter Nennung des Namens oder
der Bezeichnung des Urhebers; vgl. dazu Schmidt-Eichstaedt, BauR 2013, 1381,
1391 f., mit Formulierungsbeispielen). Da zu den genannten Themen – wie aus der
Planakte ersichtlich – auch jeweils zumindest behördliche Äußerungen verfügbar
waren, kann die Nichtangabe der Art der Information auch nicht als – möglicherweise
unschädlicher – Hinweis darauf verstanden werden, dass zu diesen Themen im
Bekanntmachungszeitpunkt (ggf. noch) keine Information verfügbar war. Der
Verfahrensfehler ist nicht gemäß § 214 Abs. 1 Nr. 2, 2. Halbsatz BauGB
unbeachtlich, weil es sich nicht lediglich um das Fehlen einzelner Angaben
dazu, welche Arten von umweltbezogenen Informationen verfügbar sind, handelte,
sondern um einen strukturellen Mangel beider Auslegungsbekanntmachungen. Denn
mit dem Auflisten von mehreren Themen ohne Angabe der dazu verfügbaren Arten
von Umweltinformationen bleibt für den Adressatenkreis, demgegenüber die
Bekanntmachung eine Anstoßfunktion bewirken soll, zu einer Vielzahl von Themen
offen, ob hierzu überhaupt und ggf. welche Umweltinformationen vorliegen.
3. Der Bebauungsplan leidet des Weiteren an folgendem
Bestimmtheitsmangel: In der Textfestsetzung Nr. 1.9 („Vorkehrungen zum Schutz
gegen schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des
Bundesimmissionsschutzgesetzes“) werden – nach der Regelung von sog.
„Immissionskontingenten“ – auch bestimmte Zusatzkontingente festgesetzt, und
zwar mit der Maßgabe, dass das (nunmehr so bezeichnete) „Emissionskontingent
LeK“ der einzelnen Teilflächen (so wörtlich) „für die im Plan dargestellten
Richtungssektoren A und B liegenden Immissionsorte“ ersetzt werden darf. Abgesehen
davon, dass diese Festsetzung schon sprachlich missglückt ist und darüber
hinaus in sich widersprüchlich erscheint – es bleibt unklar, weshalb zunächst
von „Immissionskontingenten“, später aber von „Emissionskontingenten“ die Rede
ist (dabei dürfte es sich um die Übernahme eines Fehlers aus der
„Schalltechnischen Immissionsprognose“ vom 29. September 2016, Seite 38
handeln, in der lediglich Emissionskontingente berechnet wurden, aber beim
anschließenden Festsetzungsvorschlag der Begriff “Immissionskontingente“
auftaucht) – fehlt es darüber hinaus an der in Bezug genommenen Darstellung der
Richtungssektoren A und B im Plan. Auf der Planzeichnung sind nämlich keinerlei
Richtungssektoren dargestellt worden. Eine Darstellung der Richtungssektoren A
und B findet sich lediglich im Anhang der „Schalltechnischen
Immissionsprognose“ (Blatt 426 der Planaufstellungsakte); diese Darstellung ist
jedoch weder in die Planzeichnung übernommen worden noch wurde sie zum
Bestandteil der Textfestsetzung Nr. 1.9 gemacht.
4. Aus der Textfestsetzung Nr. 1.9 zu den „Vorkehrungen
zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen“ ergibt sich außerdem ein Fehler
bei der Verkündung des Bebauungsplans. Die Textfestsetzung 1.9 verweist bei der
Festsetzung der „Immissionskontingente“ mehrfach auf die DIN-Norm 45691. Nach
der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist den rechtsstaatlichen
Anforderungen an die Verkündung von Rechtsnormen bei der Verweisung auf außerrechtliche
(z.B. DIN-) Normen nur genügt, wenn die Gemeinde sicherstellt, dass die
Betroffenen von der DIN-Vorschrift verlässlich und in zumutbarer Weise Kenntnis
erlangen können, was z.B. dadurch bewirkt werden kann, dass die Gemeinde in der
Bebauungsplanurkunde darauf hinweist, dass die in Bezug genommene DIN-Vorschrift
bei der Verwaltungsstelle zur Einsicht bereitgehalten wird, bei der auch der
Bebauungsplan eingesehen werden kann (vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 29. Juli
2010 – 4 BN 21.10 –, ZfBR 2010, 689 und juris, Rn. 13 sowie Beschluss vom 18.
August 2016 – 4 BN 24.15 -, BauR 2017, 2037). Daran fehlt es hier: Weder die
ausgefertigten Textfestsetzungen noch der Text der Bekanntmachung des
Bebauungsplans enthalten einen entsprechenden Hinweis. Der Hinweis in der
Bekanntmachung der 2. Offenlage (Blatt 376 der Planaufstellungsakte), dass der
„neue Entwurf des Bebauungsplans“ (u.a.) mit der „Schalltechnischen
Untersuchung inklusive DIN 45691 zur Geräuschkontingentierung“ in der Zeit vom
7. Oktober bis 7. November 2016 bei der Verbandsgemeindeverwaltung eingesehen
werden konnte, kann dieses Manko – entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin –
nicht wettmachen: Zum einen war die DIN-Norm seinerzeit nur als Bestandteil der
schalltechnischen Untersuchung und nur vorübergehend in dem genannten Zeitraum
einsehbar; zum anderen bedarf es nach der Rechtsprechung eines entsprechenden
Hinweises „in der Bebauungsplanurkunde“, und die Norm muss selbstverständlich
auch tatsächlich dauerhaft zusammen mit dem Plan zur Einsicht vorgehalten
werden.
5. Der Senat lässt offen, ob der Bebauungsplan – wie die
Antragstellerin weiter gerügt hat – auch hinsichtlich der Umweltprüfung an
Verfahrens- und Formmängeln leidet, ob insbesondere die durchgeführte
Umweltprüfung in jeder Hinsicht den Anforderungen nach § 2 Abs. 4 BauGB genügte
und ob der – recht knapp gefasste – Umweltbericht den in der Anlage 1 zu § 2
Abs. 4 BauGB normierten inhaltlichen Anforderungen entspricht und ob insoweit
ggf. nur eine unbeachtliche Unvollständigkeit lediglich in unwesentlichen
Punkten im Sinne von § 214 Abs. 1 Nr. 3 BauGB gegeben ist. Denn die
festgestellten Mängel der Auslegungsbekanntmachungen, der Bestimmtheit der
Textfestsetzung 1.9 sowie der Verkündung führen bereits zur Gesamtunwirksamkeit
des Bebauungsplans. Wie bereits ausgeführt liegt hinsichtlich der
Auslegungsbekanntmachung keine unbeachtliche bloße Nichtangabe einzelner
verfügbarer Umweltinformationen vor. Hinsichtlich der übrigen Form- und
Verfahrensfehler bestehe ohnehin keine Unbeachtlichkeitsregelungen des
Baugesetzbuches.
II.
Der Bebauungsplan steht in mehrfacher Hinsicht auch im
Widerspruch zu höherrangigen Vorschriften des materiellen Rechts. So fehlt der
Festsetzung eines Mischgebiets die städtebauliche Erforderlichkeit (1.).
Darüber hinaus steht der Bebauungsplan hinsichtlich der Berücksichtigung
abwägungsbeachtlicher Belange der Antragstellerin, hinsichtlich der Bewältigung
der durch die Planung aufgeworfenen Lärmimmissionsproblematik sowie bezüglich
der „Abarbeitung“ der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung nicht mit dem
Gebot gerechter Abwägung (§ 1 Abs. 7 BauGB) im Einklang (2.). Ob der
Bebauungsplan darüber hinaus noch an weiteren – von der Antragstellerin
gerügten – materiellen Fehlern leidet, kann im Ergebnis weitgehend offen
bleiben (3.).
1. Der Festsetzung eines Mischgebiets (anstelle eines
eingeschränkten Gewerbegebiets und eines Lärmschutzwalls) auf gut der Hälfte
des Plangebiets fehlt die städtebauliche Erforderlichkeit im Sinne von § 1 Abs.
3 BauGB, weil hinreichende Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die
Antragsgegnerin im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses die in § 6
Abs. 1 BauNVO vorgesehene gleichberechtigte Durchmischung von Wohnen und
Gewerbe gar nicht angestrebt hat, sondern die Mischgebietsfestsetzung nur aus
Gründen des Immissionsschutzes vorgeschoben ist.
Nach ständiger Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts sind nur solche Bebauungspläne nicht erforderlich im
Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB, die einer positiven Planungskonzeption entbehren
und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die
Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind; davon ist u.a.
auszugehen, wenn eine positive Zielsetzung nur vorgeschoben wird, um eine in
Wahrheit auf bloße Verhinderung gerichtete Planung zu verdecken (vgl. BVerwG,
Beschluss vom 15. März 2012 – 4 BN 9/12 –, ZfBR 2012, 477 und juris, Rn. 3,
m.w.N.). Zwar steht es einer Gemeinde grundsätzlich frei, die Städtebaupolitik
zu betreiben, die ihrer städtebaulichen Ordnungsvorstellung entspricht. Dieser
Spielraum umfasst auch die Befugnis zu einer Planung für einen künftigen
Bedarf. Die Gemeinde darf im Vorgriff auf künftige Entwicklungen auch einer
Bedarfslage gerecht werden, die sich zwar noch nicht konkret abzeichnet, aber
bei vorausschauender Betrachtung in einem absehbaren Zeitraum erwartet werden
kann (vgl. z.B. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Mai 2013 – 8 S 313/11 –,
ZfBR 2013, 692 und juris, Rn. 30, m.w. Rechtsprechungsnachweisen). Eine Grenze
ist einer derartigen Zukunftsprojektion aber durch das Verbot des
„Etikettenschwindels“ gezogen: Veränderungen der baulichen Struktur, die nicht
ernsthaft beabsichtigt, sondern nur vorgeschoben sind, dürfen nicht als
entgegenstehende Belange dafür herhalten, die Abwägungsmaßstäbe zu verschieben
(vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2002 – 4 CN 5/01 –, UPR 2002, 313 und
juris, Rn. 32). Bei der Ausweisung eines Mischgebiets handelt es sich um einen
derartigen Etikettenschwindel, wenn diese Gebietsfestsetzung offensichtlich
nicht ernsthaft gewollt, sondern nur vorgeschoben ist, um ein auf dem Papier
stimmiges Konzept einzuhalten (vgl. OVG RP, Urteil vom 21. Oktober 2009 – 1 C 10150/09.OVG
– juris, Orientierungssatz und Rn. 25; siehe auch VGH Baden-Württemberg, Urteil
vom 17. Mai 2013, a.a.O., Leitsatz und Rn. 34). Dies ist etwa der Fall, wenn
die Verwirklichung einer mischgebietstypischen Durchmischung des Gebiets im
Sinne des gesetzlich vorgesehenen gleichberechtigten Miteinanders von Wohnen
und Gewerbe gar nicht gewollt ist, sondern die Mischgebietsfestsetzung nur aus
Gründen des Immissionsschutzes als „Pufferzone“ zwischen gewerblicher und
Wohnnutzung erfolgt (vgl. VGH Baden-Württemberg und OVG RP, jeweils a.a.O.). Ob
dies der Fall ist oder nicht, richtet sich nach dem wahren Willen der Gemeinde,
so wie er aus dem Planungsvorgang und dem Planungsergebnis zu Tage tritt (vgl.
OVG RP, Urteil vom 21. Oktober 2009 a.a.O., Rn. 25, m.w.N.).
Danach ergeben sich hier insbesondere aus der
Planbegründung hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin mit
der Mischgebietsfestsetzung auf der in Rede stehenden Fläche kein auf eine
typengerechte Durchmischung von Wohn- und gewerblicher Nutzung abzielendes städtebauliches
Konzept verfolgt, sondern in Wahrheit hier weiterhin eine nahezu rein
gewerbliche Nutzung anstrebt und die Mischgebietsfestsetzung lediglich aus
Gründen des Immissionsschutzes – als „Pufferzone“ zwischen dem nördlichen
Gewerbegebiet und der südlich und östlich angrenzenden bestehenden Wohnbebauung
– erfolgt ist.
So enthält die Planbegründung an keiner Stelle einen
Hinweis darauf, dass auf der Mischgebietsfläche auch eine Wohnnutzung
angestrebt wird oder etwa ein Bedarf auch für die Ansiedlung von Wohnbebauung
an dieser Stelle erkennbar ist oder sich zukünftig abzeichnen könnte. Als
allgemeine Ziele der 1. Änderung des Bebauungsplans nennt die Begründung unter
Nr. 1.0 das Ziel einer „Neuordnung gewerblich nutzbarer Flächen sowie die
Ausweisung eines Mischgebiets“ (insoweit ohne spezifische
Nutzungsvorstellungen), ferner die Anpassung der Festsetzungen an die „aktuelle
Situation im Baugebiet“. Unter Nr. 3.1 („derzeitige Nutzung im Plangebiet“)
wird explizit darauf hingewiesen, dass mittlerweile ein „Bedarf an der
Verlegung und Erweiterung des Netto-Marktes sowie an weiteren Gewerbegrundstücken“
bestehe. Unter Nr. 4.0 „Erläuterung der geplanten Änderungen“ wird in den
Vordergrund gestellt, dass mit der Änderung des Bebauungsplans „Baurecht für
die Verlegung und Erweiterung eines Lebensmittelmarktes geschaffen“ werden
solle. Hinsichtlich der Zielsetzung der Festsetzung eines Mischgebiets wird
unter Nr. 5.1 lediglich ausgeführt: „Zum Schutz der südlich und östlich
angrenzenden Wohnbauflächen wird aus schalltechnischen Gründen auf den südlich
des Gewerbegebietes gelegenen Flächen nur noch ein Mischgebiet ausgewiesen“.
Auffällig ist auch, dass im gesamten Plangebiet – auch im Mischgebiet – auf die
Festsetzung einer Geschossflächenzahl sowie einer Zahl der zulässigen
Vollgeschosse verzichtet wird – wie dies für ein Mischgebiet in der Regel
unverzichtbar sein dürfte – und statt dessen – eher gewerbegebietstypisch – nur
eine maximale Gebäudehöhe festgesetzt wird (Nr. 5.2). Überdies fehlt es an
jeglichen Festsetzungen für die innere Erschließung etwaiger wohnlich genutzter
Grundstücke. Aufschlussreich ist zudem Nr. 5.6 der Begründung: Danach wird mit
der – in der Planzeichnung eingetragenen – „Unterteilung und Aufteilung der
Gesamtfläche … dem individuellen Flächenbedarf von fünf Kaufinteressenten
nachgekommen“. Hierzu hat die Antragstellerin vorgetragen, es gebe nach ihren
Informationen für das Mischgebiet nur Interessenten für die Ansiedlung eines
Dentallabors, einer Kfz-Werkstatt und eines Baustoffhandels; dem hat die
Antragsgegnerin nicht widersprochen, sondern nur sehr allgemein vorgetragen,
die Mischgebietsfestsetzung sei auch geeignet, eine Wohnbebauung zu
realisieren, bei der derzeitigen Aufteilung der Grundstücke handele es sich
nicht um eine Festsetzung, eine spätere Abweichung sei möglich. Demgegenüber
hat die Antragstellerin überzeugend darauf hingewiesen, dass ihr rein
gewerblich genutztes Grundstück mit ca. 3.940 qm bereits rund 1/3 der
Mischgebietsfläche ausmache; die westlich daran unmittelbar angrenzende Fläche
mit einer „vorgeschlagenen“ Größe von ca. 2.350 qm werde schon aus
Lärmschutzgründen kaum wohnlich genutzt werden können, zudem gingen die nach
den Wünschen von Interessenten weiter vorgesehenen Parzellen von ca. 1.100 bzw.
2.050 qm Größe weit über die in der Gemeinde übliche Größe für
Einfamilienhausgrundstücke hinaus. Andererseits sei ein Bedarf für eine Bebauung
etwa mit größeren Wohnblocks bzw. für Geschosswohnungsbau in der ländlichen
Gemeinde A. derzeit nicht erkennbar und wohl auch künftig nicht zu erwarten.
Auch dem ist die Antragsgegnerin nicht konkret entgegengetreten. Vielmehr ist
in der Antragserwiderung vom 30. März 2017 lediglich von vier Interessenten
„für die noch nicht genutzten Flächen westlich des bestehenden Netto-Marktes“
die Rede, „die dort ihre Gewerbebetriebe ansiedeln wollen“ (Blatt 210 der
Gerichtsakte). Soweit erstmals in der mündlichen Verhandlung des Senats von
einem Vertreter der Antragsgegnerin vorgetragen wurde, seines Wissens wolle ein
Interessent auf der Mischgebietsfläche ein Wohn- und Geschäftshaus errichten,
nämlich im Erdgeschoss eine Baustoffhandel, ferner eine Betriebsleiterwohnung
und ein bis zwei Wohneinheiten zur Vermietung, ist zum einen aus den
Planaufstellungsakten nichts dafür erkennbar, dass ein solcher Bedarf für eine
gemischte Nutzung eines der Grundstücke im Mischgebiet im maßgeblichen
Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses bekannt und vom planerischen Willen des
Gemeinderats umfasst gewesen ist. Der Verzicht auf Festsetzungen zur Geschossflächenzahl,
zur Zahl der Vollgeschosse und zur inneren Erschließung des Mischgebiets
spricht deutlich dagegen. Unabhängig davon würde ein erkennbarer Bedarf für die
teilweise Nutzung lediglich eines der dort nach Nr. 5.6 der Textfestsetzungen
vorgesehen großflächigen Grundstücke schon angesichts der bereits auf fast 1/3
der Mischgebietsfläche verwirklichten und bestandsgeschützten gewerblichen
Nutzung der Antragstellerin zur Erzielung einer gleichberechtigten Durchmischung
von Wohnen und Gewerbe bei weitem nicht ausreichen. Dafür, dass die
Mischgebietsfestsetzung nur aus Lärmschutzgründen – ohne auf typengerechte
Nutzung abzielende planerische Vorstellungen – erfolgte, spricht schließlich
die Begründung des „Verzichts auf die Anlage eines Lärmschutzwalls“ in Nr. 5.10
der Planbegründung: Danach ist die im bisherigen Bebauungsplan zwischen der südlich
angrenzenden Wohnbebauung und dem heute dort ausgewiesenen Gewerbegebiet
festgesetzte Fläche für die Anlage eines 3 m hohen Lärmschutzwalls „mit der
Rückstufung des Gewerbegebietes auf ein Mischgebiet … nach Aussagen des
Schallgutachtens … nicht mehr erforderlich“. Zugleich wurde die ursprünglich 15
m breite Fläche auf 7,50 m Breite reduziert. Danach spricht alles dafür, dass
die Mischgebietsfestsetzung vor allem auch deswegen erfolgte, um sich die Anlage
eines Lärmschutzwalls zu ersparen und zusätzliche Fläche für andere Nutzungen
zu gewinnen.
Liegen danach hinreichende Anhaltspunkte für einen
„Etikettenschwindel“ der Mischgebietsfestsetzung vor, so erweist sich diese Festsetzung
mangels städtebaulicher Erforderlichkeit als unwirksam. Auch dieser Fehler
führt zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans, da nicht angenommen werden
kann, dass die Gemeinde – hätte sie den Mangel erkannt – einen Änderungsplan
ohne Mischgebietsfestsetzung im südlichen Bereich beschlossen hätte;
insbesondere war ein „Wiederaufleben“ der ursprünglichen Festsetzung eines
eingeschränkten Gewerbegebiets offensichtlich nicht gewollt, da das
Lärmschutzkonzept mit dem Verzicht auf einen Lärmschutzwall auf die
Mischgebietsfestsetzung abgestimmt ist.
2. Der Bebauungsplan leidet darüber hinaus jedenfalls
unter drei Gesichtspunkten an beachtlichen Abwägungsfehlern.
a. Die Antragsgegnerin hat zunächst die privaten
Eigentumsbelange der Antragstellerin nicht in jeder Hinsicht zutreffend
ermittelt und bewertet und infolge dessen nicht abwägungsfehlerfrei
berücksichtigt.
Nach ständiger Rechtsprechung ist bei dem Erlass eines
Bebauungsplans im Rahmen der planerischen Abwägung das private Interesse am Erhalt
bestehender Nutzungsmöglichkeiten zu berücksichtigten und dabei in die Abwägung
einzustellen, dass sich der Entzug baulicher Nutzungsmöglichkeiten für den
Betroffenen wie eine Teilenteignung auswirken kann (vgl. z.B. BVerfG,
Kammerbeschluss vom 19. Dezember 2002 – 1 BvR 1402/01 –, NVwZ 2003, 727 und
juris, Rn. 18, m.w.N.; siehe auch BVerwG, Beschluss vom 5. Oktober 2015 – 4 BN
31/15 -, ZfBR 2016, 157 sowie OVG RP, Urteil vom 12. Mai 2014 – 1 C 11159/13 –,
DVBl. 2014, 1011 und juris, Rn. 45).
Nach § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB sind bei der Aufstellung der
Bauleitpläne die Ergebnisse einer von der Gemeinde beschlossenen sonstigen
Planung im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen. Zu den sonstigen Planungen
im Sinne dieser Vorschrift gehören auch (Einzelhandels-) Zentrenkonzepte. Da
deren Ergebnisse in der Bauleitplanung der Abwägung unterliegen, kommt ihnen
nicht die Funktion von bindenden Vorentscheidungen zu (vgl. BVerwG, Urteil vom
29. Januar 2009 – 4 C 16/07 –, BVerwGE 133, 98 und juris, Rn. 25, m.w.N.).
Deshalb kann eine Bindung der Gemeinde im Sinne eines Alles- oder
Nichts-Prinzips nicht bestehen; vielmehr kann es aufgrund einer ordnungsgemäßen
Abwägung sogar geboten sein, das Planungskonzept im Rahmen einer konkreten
Bauleitplanung nicht oder nur mit Abstrichen zu verfolgen (vgl. BVerwG, Urteil
vom 27. März 2013 – 4 C 13/11 –, BVerwGE 146, 137 und juris, Rn. 11, m.w.N.).
Da aus der mangelnden Bindungswirkung von Zentrenkonzepten folgt, dass ihre
Vorgaben im Rahmen der Abwägung aller städtebaulich erheblichen Belange
zurückgestellt werden dürfen, darf die Gemeinde zu Gunsten der
Gewerbetreibenden auch den Gesichtspunkt des fortwirkenden bzw. erweiternden
Bestandsschutzes in Rechnung stellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Januar 2009,
a.a.O., Rn. 26).
Vorliegend ist die Antragstellerin, deren Grundstück
vollständig im Plangebiet gelegen ist, von der „Rückstufung“ der bisherigen
Festsetzung eines eingeschränkten Gewerbegebiets zu einem Mischgebiet und
besonders durch den u.a. für dieses Mischgebiet gemäß § 1 Abs. 9 BauNVO
festgesetzten Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben und von sonstigen
Gewerbetrieben mit Verkaufsflächen für innenstadtrelevante Sortimente
betroffen. Die hierzu aus dem Einzelhandelskonzept der Verbandsgemeinde W. vom
24. März 2016 übernommene Sortimentenliste ist umfassend, so dass im
Wesentlichen nur „Zooartikel, Tiernahrung und Heimtiere“, „Teppiche“,
„Campingartikel“, „Fahrräder und Zubehör“, „Sanitätswaren und
Orthopädiebedarf“, „Elektrogroßgeräte“, „Möbel und Garten- sowie Bau und Heimwerkerbedarf“
als nicht innenstadtrelevante Sortimente zulässig bleiben (vgl. dazu auch Seite
58 ff. des zu den Gerichtsakten gereichten Einzelhandelskonzept, Blatt 108 ff.
der Gerichtsakte). Zwar verfügt die Antragstellerin über eine bestandskräftige
Baugenehmigung vom 5. April 2002 zur Errichtung eines „Verbrauchermarktes“,
wobei die Zweckbestimmung des Vorhabens im Bauantrag als „Verkauf von
Lebensmitteln und Gütern des täglichen Bedarfs“ näher konkretisiert wurde. Die
Antragsgegnerin ist im Rahmen ihrer Abwägung indessen – in Anlehnung an das
Einzelhandelskonzept (Seite 73) – offenbar davon ausgegangen, dass die
bisherige Nutzung des Grundstücks der Antragstellerin für einen Lebensmitteleinzelhandel
mit der Verlagerung und der Erweiterung des „Netto-Marktes“ auf die nördlich
der Planstraße gelegene, als Gewerbegebiet ausgewiesene Fläche aufgegeben wird,
und zwar auch aus Lärmschutzgründen (vgl. etwa Seite 17 der Antragserwiderung
vom 30. März 2017).
Zwar ist nicht grundsätzlich zu beanstanden, dass sich die
Antragsgegnerin bei der Festsetzung nach § 1 Abs. 9 BauNVO auf das
Einzelhandelskonzept der Verbandsgemeinde gestützt und sich dessen Zielsetzung
zu eigen gemacht hat, als Ausnahme vom grundsätzlich flächendeckenden
Ausschluss des Einzelhandels mit innenstadtrelevanten Sortimenten außerhalb der
beiden in der Verbandsgemeinde vorhandenen zentralen Versorgungsbereiche
(Stadtzentrum W. und Ortszentrum Sa.) bestimmte Bestandsstandorte von
Lebensmittelmärkten zur Erhaltung einer wohnortnahen Versorgung mit Waren des
Grundbedarfs zu sichern. Dieses Konzept erscheint grundsätzlich stimmig und von
einer hinreichenden städtebaulichen Rechtfertigung im Sinne von § 1 Abs. 9
BauNVO getragen. Ebenso wenig ist grundsätzlich zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin
das an sie herangetragene Anliegen des Betreibers des Netto-Marktes, den Markt
wegen des drohenden Ablaufs der Befristung des mit der Antragstellerin am bisherigen
Standort bestehenden Mietverhältnisses an einen benachbarten Standort zu
verlagern, zur Abwendung eines drohenden Verlustes der wohnortnahen Lebensmittelversorgung
planerisch aufgegriffen und zum Anlass der Einleitung eines Bebauungsplanänderungsverfahrens
genommen hat. Im Rahmen der planerischen Abwägung hätte die Antragsgegnerin
jedoch die Auswirkungen des – im Einzelhandelskonzept grundsätzlich
vorgesehenen (vgl. Seite 73) – Ausschlusses eines Einzelhandels mit
innenstadtrelevanten Sortimenten im gesamten übrigen Plangebiet auf die
Bestandsschutz genießenden Nutzungsinteressen der Antragstellerin näher in den
Blick nehmen müssen. Dabei hätte sie auch erwägen müssen, ob insoweit eine von
den – für sie nicht verbindlichen – Zielvorstellungen des Einzelhandelskonzepts
abweichende Regelung in Betracht kam. Hierzu waren die im Falle einer Erstreckung
des Einzelhandelsausschlusses auf die Mischgebietsfläche zu erwartenden
Auswirkungen auf die Nutzungsinteressen der Antragstellerin zu ermitteln und zu
bewerten (§ 3 Abs. 2 BauGB). Dies ist ausweislich der Planaufstellungsakten
indessen nur unzureichend geschehen. Namentlich hat sich die Antragsgegnerin – ausweislich
der Vorlage für die Abwägungsentscheidung in der Ratssitzung vom 5. Dezember
2016 (Blatt 569 der Verwaltungsakte Teil 2) – offenbar nicht näher mit dem
umfangreichen Vorbringen im Einwendungsschreiben der Antragstellerin vom 27. Juni
2016 befasst, wonach für ihr bestandskräftig für einen „Verbrauchermarkt“
genehmigtes Grundstück praktisch keine wirtschaftlich tragfähige
Einzelhandelsmöglichkeit mehr verbliebe; auf das zur Stützung ihrer
Argumentation von der Antragstellerin vorgelegte Gutachten der Firma BBE vom
27. Juni 2016 (Blatt 352 der Planakte) wurde mit keinem Wort eingegangen.
Darüber hinaus fällt auf, dass die Antragsgegnerin ausweislich der Planbegründung
von einer Erweiterung der Verkaufsflächen am hierzu neu überplanten künftigen
Standort des Netto-Marktes ausgegangen ist; dabei wurde offenbar an die
fehlerhafte Angabe im Einzelhandelskonzept angeknüpft, wonach der Netto-Markt
von einer Verkaufsfläche von lediglich 660 qm am bisherigen Standort auf 800 qm
am künftigen Standort (also um 140 qm) erweitert werden solle. Das Vorbringen
der Antragstellerin, dass die nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
maßgebliche Bruttoverkaufsfläche (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 24. November
2005 – 4 C 10/04 –, BVerwGE 124, 364 und juris, Rn. 27 ff.) am bisherigen
Standort bereits ca. 770 qm beträgt, so dass es nur um eine sehr geringfügige
Erweiterung am neuen Standort gehen könne, wurde nicht zur Kenntnis genommen;
es wurden diesbezüglich auch keine eigenen Ermittlungen als Grundlage für die
Abwägungsentscheidung angestellt, obwohl dies angesichts der offensichtlichen
Diskrepanz der Angaben der Antragstellerin zu denen im Einzelhandelskonzept geboten
gewesen wäre. Infolge dieser Ermittlungsdefizite hat die Antragsgegnerin das
Interesse an einer Verlagerung des Netto-Marktes auch zum Zwecke der
Erweiterung der Verkaufsfläche gegenüber dem Interesse der Antragstellerin an
einer Erhaltung der Nutzungsmöglichkeit ihres Grundstücks auch für einen
Einzelhandel mit innenstadtrelevantem Sortiment erkennbar fehlgewichtet.
Dieser Abwägungsfehler ist gemäß § 214 Abs. 3 Satz 2, 2. Halbsatz
BauGB auch erheblich. Er ist offensichtlich, weil er sich – wie dargestellt –
aus den in der Planaufstellungsakte dokumentierten Erwägungen im Rahmen der
Abwägung ergibt, und er ist auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen,
weil die Antragsgegnerin – beeinflusst durch die aufgezeigte unzureichende
Ermittlung und Bewertung der Belange der Antragstellerin – an den restriktiven
Festsetzungen des Bebauungsplans zum Einzelhandelsausschluss uneingeschränkt
festgehalten hat.
b. Die Antragsgegnerin hat darüber hinaus die durch die
Planung aufgeworfene Lärmschutzproblematik schon deshalb nicht
abwägungsfehlerfrei bewältigt, weil sie sich dabei - aus den oben unter I. 3.
bereits dargelegten Gründen - auf eine in sich widersprüchliche und in
wesentlicher Hinsicht unbestimmte Regelung der „Vorkehrungen zum Schutz gegen
schädliche Umwelteinwirkungen“ in Nr. 1.9 der textlichen Festsetzungen gestützt
hat.
Daneben erscheint nicht hinreichend sicher, dass die
Antragsgegnerin bei der Bewältigung der an den maßgeblichen Immissionsorten
außerhalb des Plangebiets insgesamt zu erwartenden Lärmimmissionsbelastung auch
die bei Ausschöpfung einer zulässigen gewerblichen Nutzung der Grundstücke im
Mischgebiet (einschließlich desjenigen der Antragstellerin) zu erwartenden
Lärmimmissionen zutreffend ermittelt und bewertet hat. Für das Mischgebiet
werden keine spezifischen Festsetzungen zur Bewältigung der von dort
ausgehenden Lärmimmissionen getroffen; auf den im Ursprungsbebauungsplan an der
südlichen Grenze des Geltungsbereichs zum benachbarten allgemeinen Wohngebiet
hin festgesetzten Lärmschutzwall wird im Änderungsplan verzichtet. In der
„Schalltechnischen Immissionsprognose“ vom 29. September 2016 (Seite 45) findet
sich nur die sehr vage anmutende Aussage, dass „die freien Richtwertanteile“
durch andere Gewerbebetriebe genutzt werden könnten. Diese Einschätzung
erscheint jedenfalls vor dem Hintergrund der planerischen Vorstellungen der
Antragsgegnerin, die – wie oben dargelegt – offenbar von einer jedenfalls ganz
überwiegenden gewerblichen Nutzung der Mischgebietsfläche ausgegangen ist,
nicht hinreichend belastbar.
c. Der Bebauungsplan leidet ferner an einer nicht
abwägungsfehlerfreien Berücksichtigung der Belange des Naturschutzes, weil der
Ausgleich planungsbedingter Eingriffe in Natur und Landschaft nicht den
Anforderungen des § 1a Abs. 3 BauGB i.V.m. §§ 14 ff. BNatSchG genügt.
Nach § 1a Abs. 3 Satz 1 BauGB sind die Vermeidung und der
Ausgleich voraussichtlich erheblicher Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes
sowie der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts in seinen in § 1
Abs. 6 Nr. 7a bezeichneten Bestandteilen (Eingriffsregelung nach dem
Bundesnaturschutzgesetz) in der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB zu
berücksichtigen. Dies setzt zunächst eine hinreichende Ermittlung und Bewertung
der planungsbedingten Eingriffe in Natur und Landschaft und sodann die
Erarbeitung und Umsetzung eines tragfähigen Konzepts zu deren Ausgleich voraus
(Eingriffs-/Ausgleichsbilanz).
Dabei geht auch der Senat davon aus, dass es vorliegend
einer Ausgleichspflicht für planungsbedingte Eingriffe im gesamten Plangebiet
bedurfte, weil der im Ursprungsbebauungsplan vorgesehene externe Ausgleich
gescheitert ist, nachdem die dafür vorgesehen gewesenen Grundstücke – wie es in
der Planbegründung heißt – nicht mehr zur Verfügung stehen. Die Zulassung der
Eingriffe durch den Ursprungsbebauungsplan stand insoweit unter der Bedingung
der Durchführung der darin vorgesehenen Ausgleichsmaßnahmen, so dass § 1a Abs. 3
Satz 6 BauGB hier insoweit nicht eingreifen kann.
Die im Umweltbericht als Bestandteil der Planbegründung
enthaltene sog. Flächenbilanz ist aber jedenfalls hinsichtlich der von der
Gesamtsumme der planungsbedingt versiegelten Flächen in Höhe von 13.180 qm in
Abzug gebrachten grünordnerischen Maßnahmen im Plangebiet im Umfang von 6.690 qm
nicht tragfähig. So ist bereits der Abzug von 470 qm für einen „Wiesenweg“
nicht nachvollziehbar, weil der Bebauungsplan keine diesbezügliche Festsetzung
enthält, die etwa eine entsprechende (d. h. naturnahe, insbesondere nicht
versiegelte) Gestaltung eines solchen Weges vorschreibt. Soweit darüber hinaus
2.200 qm für einen „Feuerlöschteich“ angerechnet werden, ist nicht ersichtlich,
worin die „grünordnerische“ ökologische Aufwertung dieser schon bisher nicht
versiegelten Fläche bestehen soll. Dies gilt erst recht für den Abzug von 5.620
qm für „private Grünflächen ohne Pflanzgebot“; insoweit fehlt es von vornherein
an einer planerischen Steuerung der privaten Grundstücksnutzung im Interesse
einer ökologischen Aufwertung gegenüber der bisherigen offenbar
landwirtschaftlichen Nutzung. Da der Bebauungsplan indessen einen externen
Ausgleich planungsbedingter Eingriffe in Natur und Landschaft (in Form von
Flächen für Maßnahmen zur Entwicklung von Natur und Landschaft) nur in einem
Flächenumfang von 6.279 qm vorsieht – d. h. sogar noch unterhalb des in der
Flächenbilanz nach Abzug der grünordnerischen Maßnahmen im Plangebiet
ermittelten Ausgleichsbedarfs in Höhe von 6.490 qm –, wird das angestrebte Ziel
einer annähernd vollständigen Kompensation des Eingriffs offensichtlich bei
Weitem verfehlt.
Nur ergänzend sei darauf hingewiesen, dass auch erhebliche
Zweifel an einer hinreichenden rechtlichen Sicherung der Durchführung der
vorgesehenen externen Ausgleichsmaßnahmen bestehen.
Das Gesetz stellt den Gemeinden insoweit mehrere
Möglichkeiten alternativ zur Verfügung: Nach § 1a Abs. 3 Satz 2 BauGB kann der
Ausgleich durch geeignete Festsetzungen nach § 9 BauGB als Flächen oder
Maßnahmen zum Ausgleich im Bebauungsplan erfolgen, wobei diese Festsetzungen
nach Maßgabe von § 1a Abs. 3 Satz 3 BauGB auch an anderer Stelle als am Ort des
Eingriffs erfolgen können. Anstelle derartiger Festsetzungen können die
Gemeinden gemäß § 1a Abs. 3 Satz 4 BauGB aber auch vertragliche Vereinbarungen
in städtebaulichen Verträgen im Sinne von § 11 BauGB treffen, oder sie können
sonstige geeignete Maßnahmen auf von ihnen bereit gestellten Flächen vorsehen.
Vorliegend hat die Gemeinde zur Sicherung des externen
Ausgleichs offenbar eine im Gesetz so nicht vorgesehene Kombination aus
Festsetzungen und Abschluss eines städtebaulichen Vertrages vorzunehmen
versucht: In die textlichen Festsetzungen wurden die Nrn. 1.7.3, 1.7.4 und
1.7.5 aufgenommen. Darin wurde zum einen (Nr. 1.7.3) der Abschluss eines
städtebaulichen Vertrags mit dem Energie- und Servicebetrieb W. (ESW) über von
diesem für den externen Ausgleich zur Verfügung zu stellende Flächen
vorgesehen, der „zum Satzungsbeschluss“ vorzuliegen habe. Zum anderen wird in
den nachfolgenden Nrn. 1.7.4. und 1.7.5 im Einzelnen geregelt, welche
Ausgleichsmaßnahmen auf welchen Grundstücken vorzunehmen sind, wobei ein Teil
dieser Grundstücke in den Gemarkungen der Nachbargemeinden S. und Wa. gelegen
ist. Ergänzend hierzu werden diese Grundstücksflächen – unter schlagwortartiger
Angabe der dort durchzuführenden Maßnahmen – auch zeichnerisch auf der Planurkunde
als „Teil B“ des Geltungsbereichs des Bebauungsplans dargestellt. Als
„Festsetzung von Flächen für Ausgleichsmaßnahmen“ im Sinne von § 1a Abs. 3 Satz
3 i.V.m. § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB wäre diese Vorgehensweise offensichtlich
unzulässig: Da sich die gemeindliche Planungshoheit räumlich nur auf das Hoheitsgebiet
der Gemeinde erstreckt, darf sie keine Festsetzungen auf Flächen vornehmen, die
zum Hoheitsgebiet anderer Gemeinden gehören. Will die Gemeinde Maßnahmen zur
Kompensation planbedingter Eingriffe in Natur und Landschaft auf Flächen
außerhalb ihres Hoheitsgebietes, über die sie auch privatrechtlich nicht
verfügen kann, durchführen lassen und sichern, bleibt ihr nur der in § 1a Abs. 3
Satz 4, 1. Alternative BauGB alternativ zu Festsetzungen eröffnete Weg über
Vereinbarungen in einem städtebaulichen Vertrag nach § 11 BauGB.
Eine wirksame Sicherung der Durchführung des
externen Ausgleichs hinge daher vom Abschluss eines – inhaltlich den
Anforderungen der §§ 1a Abs. 3 BauGB i.V.m. §§ 14 ff. BNatSchG an den
abwägungsfehlerfreien Ausgleich planungsbedingter Eingriffe genügenden – städtebaulichen
Vertrag mit dem ESW ab, der – wie in Nr. 1.7.3 der textlichen Festsetzungen zu
Recht vorgesehen – im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses vom 5. Dezember 2016
vorgelegen haben müsste (vgl. dazu Wagner, in:
Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 124. Ergänzungslieferung, Febr. 2017,
§ 1a, Rn. 132). In den Planaufstellungsakten befindet sich indessen kein
solcher Vertrag; auch die Vorlage zur Ratssitzung vom 5. Dezember 2016 nimmt
darauf nicht Bezug. Erst in dem Informationsschreiben vom 16. Januar 2017 an
die Kreisverwaltung, in dem diese über das Abwägungsergebnis informiert wurde,
heißt es: „Der bereits vorliegende Vertrag wird, wie mit dem ESW vereinbart,
vor dem Satzungsbeschluss unterzeichnet“. Zwar haben die Vertreter der
Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung des Senats einen vom 23. November
2016 datierenden Vertrag der Gemeinde mit der ESW ... vorgelegt, der
ausweislich der Vertragsurkunde unter dem 5. Dezember 2016, dem Tag des
Satzungsbeschlusses von Vertretern beider Vertragsparteien unterzeichnet wurde.
Mangels Dokumentation in der Planaufstellungsakte hat die Antragstellerin
jedoch Zweifel daran geäußert, ob der Vertrag den Ratsmitgliedern tatsächlich
beim Satzungsbeschluss vorgelegen hat und von ihnen auch inhaltlich im Rahmen
der Abwägungsentscheidung berücksichtigt worden ist.
d. Da der Bebauungsplan nach den
vorstehenden Ausführungen bereits an einer Reihe von beachtlichen Verstößen
auch gegen Vorschriften des materiellen Rechts leidet, die ebenfalls zu seiner
Gesamtunwirksamkeit führen, bedarf es eines Eingehens auf die weiteren von der
Antragstellerin zahlreich gerügten materiellen Mängel nicht mehr. Der Senat
weist lediglich noch auf folgendes hin: Dass dem Grundstück der
Antragstellerin, wie sie meint, durch Verschiebung der Planstraße nach Norden
und Entstehung einer „Trennparzelle“ die Erschließung genommen wird, erscheint
für den Senat anhand der Planaufstellungsakten und der Planzeichnung nicht
nachvollziehbar. Die Abwägung der Belange des Verkehrs begegnet keinen
durchgreifenden Bedenken, nachdem vom Landesbetrieb Mobilität im Rahmen der
Beteiligung der Träger öffentlicher Belange weder die Durchführung einer
Verkehrsuntersuchung noch die Anlegung von Linksabbiegespuren auf der L ... als
erforderlich angesehen wurde. Die Einwände der Antragstellerin gegen eine
abwägungsfehlerfreie Bewältigung der Entwässerungsproblematik, insbesondere
hinsichtlich der Zugrundelegung einer zu niedrig ermittelten Versiegelungsfläche,
erscheinen hingegen nicht vollständig ausgeräumt.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.
1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige
Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf §§ 167 VwGO, 708 ff.
ZPO.
Die Revision war nicht zuzulassen, weil
Zulassungsgründe im Sinne von § 132 Abs. 2 VwGO nicht bestehen.
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstands wird auf 30.000,00 €
festgesetzt (§§ 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.1 des Streitwertkatalogs [LKRZ 2014, 169]).