Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des
Verfahrens zu tragen, einschließlich der außergerichtlichen Kosten der
Beigeladenen zu 3) und 4). Die Beigeladenen zu 1) und 2) tragen ihre
außergerichtlichen Kosten selbst.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten
gegen Sicherheitsleistung in einer der Kostenfestsetzung entsprechenden Höhe
vorläufig vollstreckbar.
Tatbestand
Die
Klägerin, die sowohl im Landesentwicklungsprogramm Rheinland-Pfalz (LEP IV) als
auch im Regionalen Raumordnungsplan Rheinhessen-Nahe (RROP 2015) als
Mittelzentrum dargestellt ist, plant, an einem Standort im bestehenden Gewerbe-
und Industriepark B. einen großflächigen Möbeleinzelhandelsbetrieb mit einer
Verkaufsfläche von maximal 45.000 m² (Möbelhaus mit ca. 37.600 m²,
Möbelmitnahmemarkt mit ca. 7.400 m²), davon (zuletzt) 2.250 m² mit
innenstadtrelevanten Randsortimenten, ansiedeln zu lassen. Der vorgesehene
Standort, bauplanungsrechtlich bislang als Gewerbe- bzw. Industriegebiet
festgesetzt, ist in Abstimmung mit der Planungsgemeinschaft Rheinhessen-Nahe im
Einzelhandelskonzept der Klägerin als Ergänzungsstandort im Sinne von Ziel 59
LEP IV ausgewiesen. Die Klägerin beabsichtigt, im Wege einer Änderung des
Flächennutzungsplans den Standort des geplanten Möbeleinzelhandels als
Sonderbaufläche „großflächiger Einzelhandel“ auszuweisen.
Nach
Vorgesprächen, an denen Vertreter der Planungsgemeinschaft Rhein-hessen-Nahe
und der unteren und oberen Landesplanungsbehörde teilgenommen hatten und in
denen u.a. die Frage der Notwendigkeit eines Zielabweichungsverfahrens erörtert
wurde, fasste der Stadtrat der Klägerin in seiner Sitzung vom 22. Juli 2014 den
Beschluss zur Änderung des Flächennutzungsplans. Zugleich beschloss er, einen
Antrag auf Zulassung einer Abweichung von den Zielen der Raumordnung zur
Ansiedlung eines Möbelhauses im Gewerbe- und Industriepark B. zu stellen.
Am 14.
August 2014 beantragte die Klägerin beim Beklagten die Durchführung eines
Raumordnungsverfahrens, verbunden mit der Zulassung einer Abweichung von den
Zielen der Raumordnung und Landesplanung (Ziel 58 LEP IV, Ziele 2 bis 4 des
damals noch gültigen RROP 2004). Dem Antrag war u.a. eine Auswirkungsanalyse
der XXX Handelsberatung GmbH beigefügt. Diese Analyse kam zu dem Ergebnis, dass
ausgehend von einer durchschnittlichen Flächenproduktivität von 1.800 €/m²
(Worst-Case-Szenario) an dem geplanten Standort ein Möbeleinzelhandel mit einer
Fläche von ca. 45.000 m² Verkaufsfläche – davon 4.085 m² für
innenstadtrelevante Sortimente – mit dem Zentralitätsgebot (Ziel 57 LEP IV),
dem städtebaulichen Integrationsgebot/Ergänzungsstandorte (Ziele 58, 59 LEP IV)
sowie mit dem Nichtbeeinträchtigungsgebot (Ziel 60 LEP IV) in Einklang stehe.
Insbesondere sei keine wesentliche Beeinträchtigung der Versorgungsfunktion der
städtebaulich integrierten Bereiche der Klägerin und der Versorgungsbereiche benachbarter
zentraler Orte zu erwarten.
Im
Rahmen des Zielabweichungsverfahrens holte der Beklagte eine gutachterliche
Stellungnahme des Büros Dr. A. Stadt- und Regionalentwicklung zur Auswirkungsanalyse
der XXX GmbH ein. In dieser kam der weitere Gutachter zu dem Ergebnis, dass
u.a. die in der Auswirkungsanalyse XXX GmbH als Worst-Case-Wert zugrunde
gelegte Flächenproduktivität von 1.800 €/m² deutlich zu niedrig angesetzt sei.
So gebe es leistungsstarke Anbieter, die eine Flächenproduktivität von deutlich
über 3.000 €/m² erzielten. Da nicht bekannt sei, welche Firma den geplanten
Möbeleinzelhandel betreiben wolle, ein leistungsstarker Anbieter mithin nicht
auszuschließen sei, sei ein Flächenleistungsansatz von 2.800 €/m² in Anschlag
zu bringen. Unter Berücksichtigung dessen, dass das Beeinträchtigungsgebot
verletzt sei, wenn Umsatzverteilungen von 10 % bei innenstadtrelevanten und 20
% bei nicht innenstadtrelevanten Sortimenten zu erwarten seien, sei ein
Vorhaben mit maximal 22.000 m² Verkaufsfläche, davon 2.000 m² für innenstadtrelevante
Sortimente, als raumverträglich anzusehen.
Nachdem
die oberste Landesplanungsbehörde ihr Einvernehmen zu einer Zielabweichung in
einer Gesamtgrößenordnung von 22.000 m² Verkaufsfläche (davon 2.000 m² für
innenstadtrelevante Randsortimente) erklärt hatte, ließ der Beklagte mit
Bescheid vom 15. Dezember 2015 unter Ablehnung des Antrags im Übrigen für die
1. Änderung des Flächennutzungsplans i.V.m. der 3. Änderung des Bebauungsplans
„Gewerbe- und Industriepark B. am Rhein und G.“ die Abweichung von Z 58 LEP IV
und Z 46 RROP 2015 mit der Maßgabe zu, dass die Gesamtverkaufsfläche des
geplanten Möbeleinzelhandels auf maximal 22.000 m² festzulegen und der Anteil
der innenstadtrelevanten Sortimente auf insgesamt 2.000 m² zu begrenzen sei.
Zur Begründung bezog sich der Beklagte im Wesentlichen auf die Ausführungen und
Wertungen in der gutachterlichen Stellungnahme des Büros Dr. A.. Unter
Berücksichtigung der in dieser Stellungnahme angesetzten Flächenproduktivität
von 2.800 €/m² sei nur bei Einhaltung dieser Verkaufsflächen davon auszugehen,
dass Umsatzverteilungen in Bezug auf das nächstgelegene Mittelzentrum B. K.
nicht mehr als 10 % ausmachten und damit mit dem Nichtbeeinträchtigungsgebot
des Ziels 60 LEP IV in Einklang stünden. Durch die erteilte Zielabweichung
seien sowohl das Landesentwicklungsprogramm als auch der regionale
Raumordnungsplan nicht in ihren Grundzügen berührt.
Der
hiergegen erhobene Widerspruch der Klägerin wurde durch Widerspruchsbescheid
vom 4. April 2016 zurückgewiesen. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Planung
der Klägerin stehe mit den Zielen 58 bis 60 LEP IV und Ziel 46 RROP 2015 nicht
in Einklang. Die in dem Zielabweichungsantrag genannte Verkaufsfläche für
innenstadtrelevante Randsortimente von 4.085 m² verstoße gegen Ziel 59 Satz 3
LEP IV. Entgegen der Ansicht der Klägerin komme es insoweit nicht allein darauf
an, dass innenstadtrelevante Randsortimente nicht mehr als 10 % der
Gesamtfläche ausmachten. Vielmehr sei zusätzlich auch auf eine absolute
Beschränkung unterhalb der Schwelle der Großflächigkeit abzustellen. Ungeachtet
dessen sei die vorgenannte Fläche aber auch nicht innenstadtverträglich, wie
sich aus den Ausführungen der gutachterlichen Stellungnahme Dr. A. ergebe.
Überdies verstoße die geplante Fläche für innenstadtrelevante Randsortimente
auch gegen Ziel 58 LEP IV, da sie die Grenze der Großflächigkeit von 800 m² bei
weitem überschreite. Entgegen der Ansicht der Klägerin sei dieses Ziel nicht
allein auf solche Einzelhandelsbetriebe beschränkt, die ein innenstadtrelevantes
Kernsortiment führten. Soweit die Klägerin bei ihrer Planung von einer
Flächenproduktivität von 1.800 €/m² ausgehe, sei dies deutlich zu niedrig angesetzt.
Der Ansiedlung des Planungsvorhabens an einem als Gewerbe- und Industriefläche
überplanten Standort stehe ferner Ziel 46 RROP 2015 entgegen, das die
Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben mit innenstadtrelevanten
Sortimenten an solchen Standorten nicht gestatte. Eine Zulassung der Zielabweichung
mit den vorgesehenen Flächen beeinträchtige die vorgenannten Ziele der
Raumordnung und Landesplanung in ihren Grundzügen.
Bereits
am 14. Dezember 2015 hatte die Klägerin Untätigkeitsklage erhoben, mit der sie
primär die Feststellung begehrt, dass die Darstellung einer Sonderbaufläche mit
der Zweckbestimmung „großflächiger Einzelhandel“ im Flächennutzungsplan mit
einer Verkaufsflächenobergrenze von 45.000 m², davon 2.250 m² für
innenstadtrelevante Randsortimente, nicht gegen die Ziele des Landesentwicklungsprogramms
sowie des regionalen Raumordnungsplans verstößt. Sie trägt vor, ihr Begehren
sei insoweit als Feststellungsklage zulässig. Sie habe den
Zielabweichungsantrag nur gestellt, weil der Beklagte im Vorfeld eindeutig zu
erkennen gegeben habe, dass er Ziel 58 LEP IV für verletzt halte, wenn
innenstadtrelevante Sortimente auch als Randsortiment eine Verkaufsfläche von
800 m² überschritten. Sie habe jedoch bereits Anfang 2015 gegenüber dem
Beklagten zu erkennen gegeben, dass sie die Planung für mit den Zielen 58 bis
60 LEP IV vereinbar halte. Das Ziel 58 LEP IV sei schon deshalb nicht berührt,
weil es sich nur auf solche großflächigen Einzelhandelsmärkte beziehe, die
ungeachtet der absoluten Größe innenstadtrelevante Sortimente als
Kernsortimente führten. Hiervon könne vorliegend nicht die Rede sein, denn nach
ihrem nunmehr modifizierten Begehren betrage die für solche Randsortimente
vorgesehen Fläche nur rund 5 % der Verkaufsfläche. Dass das Ziel 58 LEP IV
nicht auf Betriebe mit mehr als 800 m² Verkaufsfläche für innenstadtrelevantes
Randsortiment anwendbar sei, ergebe sich aus einer Betrachtung mit Ziel 59 LEP
IV, das gerade keine absolute Größenordnung des innenstadtrelevanten
Randsortiments vorgebe, sondern lediglich auf eine relative Verkaufsfläche von
in der Regel nicht mehr als 10 % der Gesamtverkaufsfläche sowie eine Begrenzung
auf eine innenstadtverträgliche Größenordnung abstelle. Die Planung sei auch
mit Ziel 59 LEP IV vereinbar. Der Standort des Marktes sei in Abstimmung mit
der Raumordnung und Landesplanung in ihrem Einzelhandelskonzept als
Ergänzungsstandort ausgewiesen. Entgegen der Auffassung des Beklagten enthalte
Ziel 59 LEP IV gerade keine absolute Verkaufsflächenobergrenze für
innenstadtrelevante Randsortimente. Mit 2.250 m² sei die Fläche für
innenstadtrelevante Randsortimente auch auf eine innenstadtverträgliche
Größenordnung beschränkt. Insbesondere lasse sie ausweislich der
Auswirkungsanalyse XXX GmbH keine Umsatzverteilung von mehr als 10 % gegenüber
einem benachbarten zentralen Versorgungsbereich erwarten. Soweit demgegenüber
das Gutachten Dr. A. zu anderen Werten gekommen sei, beruhe dies auf dem
Umstand, dass es eine deutlich höhere Flächenproduktivität angenommen habe, die
nicht gerechtfertigt seien. Diese seien allenfalls bei wenigen Unternehmen der
Möbelbranche zu erwarten, die bei realitätsnaher Betrachtung indes für den
geplanten Standort nicht in Betracht kämen. Die durchschnittliche
Flächenproduktivität von Wohnkaufhäusern liege aber bei etwa 1.200 €/m², so
dass der in der Auswirkungsanalyse XXX zugrunde gelegte Flächenwert von 1.800
€/m² sehr wohl den „Worst Case“ abbilde. Bei einem Flächenleistungsansatz von
1.800 €/m² sei eine wesentliche Beeinträchtigung zentraler Versorgungsbereiche
insbesondere benachbarter zentraler Orte auch in der geltend gemachten
Größenordnung nicht zu erwarten. Damit sei auch das Nichtbeeinträchtigungsgebot
in Ziel 60 LEP IV nicht berührt. Schließlich sei ihre Planung auch mit den
Zielen des Regionalen Raumordnungsplans vereinbar. Das Ziel 17 RROP 2015 sei
schon deshalb nicht betroffen, weil es keine konkreten Zielvorgaben enthalte.
Die Planung verstoße auch nicht gegen Ziel 46 RROP 2015, das schon nicht
anwendbar sei, weil es sich wie Ziel 58 LEP IV nur auf Einzelhandelsbetriebe
mit innenstadtrelevantem Kernsortiment beziehe. Ein solcher sei indes nicht Gegenstand
der Planung. Überdies lasse Ziel 46 Satz 2 RROP 2015 gerade die Umwandlung von
Gewerbe- bzw. Industrieflächen in Sondergebiete mit der Zweckbestimmung
„großflächiger Einzelhandel“ zu. Sollte ihre Planung hingegen von den
vorgenannten Zielen der Raumordnung und Landesplanung abweichen, so habe sie
jedenfalls einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Zielabweichung, die sie
hilfsweise begehre. Insbesondere seien durch eine solche Zielabweichung weder
die Grundzüge des Landesentwicklungsprogramms noch des regionalen
Raumordnungsplans berührt.
Die
Klägerin beantragt,
festzustellen, dass die Darstellung eines Sondergebiets mit
der Zweckbestimmung großflächiger Möbeleinzelhandel im Flächennutzungsplan der
Klägerin mit einer Obergrenze der Verkaufsfläche von 45.000 m², davon 2.250 m²
für innenstadtrelevante Randsortimente (davon maximal 920 m² Haus- und
Heimtextilien, 1.150 m² Lampen, Leuchten, 760 m² Glas, Porzellan, Keramik,
Haushaltswaren, 720 m² Bilder/-Rahmen, Deko-/Geschenkartikel, 170 m²
Babyerstausstattung, 365 m² Aktionswaren) auf dem Grundstück Gemarkung S.
Flurstück XXX/X, Flur X, Gemarkung S., Ecke G.-S.-Straße/L.-Q.-Straße nicht
gegen Ziele der Raumordnung aus dem Landesentwicklungsprogramm Rheinland-Pfalz
(LEP IV) – insbesondere die Ziele Z 58, Z 59 und Z 60 – sowie gegen Ziele des
regionalen Raumordnungsplans Rheinhessen-Nahe 2014 verstößt,
hilfsweise,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 15. Dezember
2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 4. April 2016 zu verpflichten,
auf ihren Antrag hin für die Darstellung des Sondergebiets mit der
Zweckbestimmung großflächiger Möbeleinzelhandel mit einer Obergrenze der
Verkaufsfläche von 45.000 m², davon 2.250 m² für innenstadtrelevante
Randsortimente (davon maximal 920 m² Haus- und Heimtextilien, 1.150 m² Lampen,
Leuchten, 760 m² Glas, Porzellan, Keramik, Haushaltswaren, 720 m²
Bilder/-Rahmen, Deko-/Geschenkartikel, 170 m² Babyerstausstattung, 365 m² Aktionswaren)
auf dem Grundstück Flur- stück XXX/X, Flur X, Gemarkung S., Ecke
G.-S.-Straße/L.-Q.-Straße, eine Abweichung von dem Ziel Z 58 aus dem LEP IV und
Z 17 RROP des Regionalen Raumordnungsplans Rheinhessen-Nahe 2014 zuzulassen.
Der
Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er
trägt unter Bezugnahme auf die angefochtenen Verwaltungsentscheidungen vor: Es
sei bereits zweifelhaft, ob das Klagebegehren hinreichend bestimmt sei. Die
Klage sei mit ihrem Hauptantrag unzulässig, denn sie verstoße gegen den
Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage. Es treffe nicht zu, dass er
die Klägerin in das Zielabweichungsverfahren gedrängt habe. Jedenfalls sei die
Feststellungsklage unbegründet. Es liege ein Verstoß gegen Ziel 58 LEP IV vor.
Dieses Ziel finde entgegen der Auffassung der Klägerin auch auf solche Vorhaben
Anwendung, bei denen innenstadtrelevante Sortimente als Randsortiment die
Grenze der Großflächigkeit überschritten. Darüber hinaus verstoße die Planung
auch gegen Ziel 59 LEP IV, denn die Ausweisung einer Verkaufsfläche von mehr
als 2.000 m² für innenstadtrelevante Randsortimente stelle sich nicht als innenstadtverträglich
dar. Neben den in Ziel 59 Satz 3 LEP IV genannten Kriterien sei auch eine
absolute Obergrenze der Verkaufsfläche für innenstadtrelevante Randsortimente
in den Blick zu nehmen. Dies ergebe sich bereits aus der ergänzenden Begründung
zu Ziel 59 LEP IV. Damit bringe der Planer zum Ausdruck, dass die Begrenzung
auf maximal 10 % der Verkaufsfläche nicht ausreiche. Mit dem Oberverwaltungsgericht
Niedersachsen sei davon auszugehen, dass diese absolute Grenze bei 700 m²
liege. Es sei auch fraglich, ob es sich bei den genannten Sortimenten noch um
Randsortimente handele, da mit ihnen 15 % des Umsatzes generiert werde.
Ungeachtet dessen fehle es aber an der Innenstadtverträglichkeit. Dies ergebe
sich nachvollziehbar aus dem Gutachten Dr. A. Ferner liege ein Verstoß gegen
das Nichtbeeinträchtigungsgebot des Ziels 60 LEP IV vor, denn ausweislich des
genannten Gutachtens sei bei einem Möbeleinzelhandelsmarkt in der von der
Klägerin zugrunde gelegten Größe mit Umsatzverteilungen von mehr als 10 % und
daher mit erheblichen Auswirkungen auf benachbarte zentrale Versorgungsbereiche
zu rechnen. Entgegen der Auffassung in der Auswirkungsanalyse XXX GmbH sei
insoweit ein Flächenleistungsansatz von 2.800 €/m² zugrunde zu legen, so dass
von einer höheren Flächenproduktivität auszugehen sei. Schließlich verstoße die
Planung auch gegen Ziel 46 RROP 2015, das großflächige Einzelhandelsbetriebe
mit innenstadtrelevanten Sortimenten auf Gewerbe- und Industrieflächen nicht
gestatte. Der Begriff der Gewerbe- und Industrieflächen in Ziel 46 RROP 2015
sei nicht in bauplanungsrechtlichem, sondern in raumordnungsrechtlichem Sinne
zu verstehen. Insoweit ergebe sich aus der Verbindung mit Ziel 17 RROP 2015,
dass die hier streitgegenständliche Projektfläche raumordnungsrechtlich als
Gewerbegebiet mit besonderer regionaler Bedeutung festgesetzt worden und dies
von der Bauleitplanung zu beachten sei. Auch das hilfsweise
Verpflichtungsbegehren sei unbegründet, da jedenfalls die begehrte Zielabweichung
die betroffenen Ziele der Raumordnung und Landesplanung in ihren Grundzügen
berührten.
Die
Beigeladenen zu 1) und 2) stellen keinen Antrag. Sie halten die Feststellungsklage
ebenfalls für unzulässig. Auf prozessuale Nachteile könne sich die Klägerin
allenfalls berufen, wenn sie vor Einleitung des Zielabweichungsverfahrens den
Standpunkt eingenommen hätte, dass die von ihr in Aussicht genommenen bauleitplanerischen
Maßnahmen mit den Zielen der Raumordnung in Einklang stünden und sie sich nur
deshalb zur Antragstellung veranlasst gesehen habe, weil die
Raumordnungsbehörden dies abweichend gesehen hätten. Dies sei nicht der Fall
gewesen. Überdies fehle es der Feststellungsklage auch am Rechtsschutzinteresse.
Dringe die Klägerin mit ihrem Feststellungsbegehren durch, erginge zu dem
hilfsweise gestellten Verpflichtungsantrag keine Entscheidung, so dass die hilfsweise
angegriffenen Verwaltungsentscheidungen in Bestandskraft erwachsen würden und
zwingend der angestrebten Bauleitplanung entgegenstünden. Überdies fehle der
Klägerin auch das berechtigte Feststellungsinteresse, sofern sie die
Feststellung begehre, dass die Darstellung des von ihr geplanten Sondergebiets
gegen gar kein Ziel der Raumordnung aus dem Landesentwicklungsprogramm IV und
dem regionalen Raumordnungsplan verstoße. Die allgemeine Feststellung der
Raumverträglichkeit könne von der Klägerin nicht verlangt werden, da ein umfänglich
hiermit korrespondierendes Rechtsverhältnis zwischen ihr und der Beklagten
nicht bestehe. In der Sache jedenfalls verstoße die beabsichtigte Planung gegen
das Ziel 58 des LEP IV. Soweit die Klägerin die Raumverträglichkeit des Möbeleinzelhandelsbetriebs
in der vorgesehenen Größenordnung geltend mache, sei dem entgegen zu halten,
dass das Gutachten XXX GmbH an methodischen Fehlern leide und von daher nicht
als Beurteilungsgrundlage geeignet sei. So seien vorhandene bzw. geplante
Möbelanbieter bzw. Erweiterungen von bestehenden Märkten gar nicht in die
Betrachtung mit einbezogen worden. Auch sei die Abgrenzung des Einzugsgebiets
und dessen Zoneneinteilung fehlerhaft. Die angenommene Flächenproduktivität von
1.800 €/m² als „Worst Case“ erweise sich mit Blick auf die betreiberunabhängig
geführte Planung als deutlich zu niedrig. Auch seien die Flächenproduktivitäten
der im Einzugsgebiet belegen Bestandsmärkte zu niedrig angesetzt worden. Die
Bindung freier Kaufkraft durch den geplanten Möbeleinzelhandel hindere sie im
Ergebnis langfristig, verlorene Kaufkraft zurückzugewinnen. Eklatant sei dies
in Bezug auf die Beigeladene zu 2), die in einem rechtkräftigen Bebauungsplan
bereits ein Sondergebiet für einen Möbelmarkt ausgewiesen habe. Es werde
übersehen, dass in ihren Gebieten das Angebot an Möbeln auf wenige Standorte
konzentriert und bei mittelständischen Unternehmen gebündelt sei. Breche einer
dieser Märkte infolge des Konkurrenzdrucks weg, vergrößere sich das bereits
vorhandene Versorgungsdefizit. Außerdem sei fraglich, ob die Klägerin in Abweichung
von der Liste innenstadtrelevanter Sortimente des Landesentwicklungsprogramms
ihre eigene Sortimentsliste haben zugrunde legen dürfen.
Die
Beigeladenen zu 3) und 4) beantragen,
die Klage abzuweisen.
Sie
machen geltend, die Feststellungsklage sei unzulässig, da die Klägerin von
vornherein von der Notwendigkeit eines Zielabweichungsverfahrens ausgegangen
sei. Damit sei für eine Feststellungsklage im Hinblick auf deren gesetzliche
Subsidiarität kein Raum. Die angestrebte Planung sei in der Sache mit den
Zielen 58 bis Z 60 LEP IV unvereinbar. Ziel 58 LEP finde auch auf
Einzelhandelsbetriebe mit großflächigen innenstadtrelevanten Randsortimenten
Anwendung. Dem stehe nicht das Ziel 59 LEP IV entgegen. Dieses Ziel sei aber
ebenfalls verletzt, weil auch eine Fläche von 2.250 m² für innenstadtrelevante
Sortimente ausweislich des Gutachtens Dr. A. nicht mehr innenstadtverträglich
sei. Damit sei zugleich auch das Nichtbeeinträchtigungsgebot nach Ziel 60 LEP
IV betroffen. Schließlich sei das Vorhaben auch mit dem Ziel 46 RROP 2015
unvereinbar, das vorsehe, dass großflächiger innenstadtrelevanter Einzelhandel
auf Industrie- und Gewerbeflächen nicht gestattet sei. Der hier verwandte
Begriff der Gewerbe- und Industrieflächen müsse in raumordnungsrechtlichem Sinne
verstanden werden. Entgegen der Ansicht der Klägerin sei auch dieses Ziel nicht
auf großflächigen Einzelhandel mit innenstadtrelevantem Kernsortiment
beschränkt. Eine Zielabweichung in dem von der Klägerin angestrebten Sinne
scheide aus, weil die Grundzüge der Raumordnung und Landesplanung berührt
würden.
Wegen
der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten verwiesen. Die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Ordner)
liegen der Kammer vor und waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.
Entscheidungsgründe
Die
Klage hat weder mit ihrem Haupt- noch mit ihrem Hilfsantrag Erfolg. Die mit dem
Hauptantrag erhobene Feststellungsklage ist zulässig (1), aber unbegründet (2).
Die mit dem Hilfsantrag erhobene Verpflichtungsklage ist ebenfalls unbegründet
(3).
1)
Die
Klage ist mit dem Hauptantrag zulässig. Sie ist als Feststellungsklage gemäß §
43 Abs. 1 VwGO statthaft. Die Beteiligten streiten insoweit darüber, ob die
Planung mit den Zielen des Landesentwicklungsprogramms IV (LEP IV) sowie des
Regionalen Raumordnungsplans Rheinhessen-Nahe 2015 (RROP 2015) vereinbar ist.
Es ist damit die Anwendung von Rechtsnormen – hier des Landesplanungsgesetzes
(LPlG) – auf einen bestimmten, überschaubaren Sachverhalt streitig. Hierin
liegt ein der Feststellungsklage zugängliches Rechtsverhältnis (vgl. BVerwG,
Urteile vom 26. Juni 1974 – 7 C 36/72 –, BVerwGE 45, 224 = juris Rn 11, und vom
13. Oktober 1971 – 6 C 57/66 –, BVerwGE 38, 346 = juris Rn. 26).
Die
Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung. Dieses ist
gegeben, wenn die Rechtslage unklar ist, die zuständige Behörde anderer
Rechtsauffassung als der Kläger ist und dieser sein künftiges Verhalten an der
Feststellung orientieren will (vgl. VGH Kassel, Urteil vom 28. November 1978 –
II OE 105/76 –, NJW 1979, 997; VG Augsburg, Urteil vom 18. August 2016 – Au 5 K
16.577 –, juris Rn. 22), oder der Kläger Grund zur Besorgnis der Gefährdung
seiner Rechte hat, z.B. wenn er der Auffassung ist, dass er für eine bestimmte
Tätigkeit keine behördliche Erlaubnis benötigt, die Behörde insoweit jedoch
eine andere Auffassung vertritt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Januar 1972 – I C
33/68 –, BVerwGE 39, 247 = juris Rn. 7; OVG NW, Urteil vom 17. September 2013 –
13 A 1100/12 –, NVwZ 2013, 1555 = juris Rn. 56 f.; Kopp/Schenke, VwGO, 22.
Auflage 2016, § 43 Rn. 24). Diese Voraussetzungen liegen hier vor, denn der
Beklagte bestreitet die Vereinbarkeit der klägerischen Planung mit den vorgenannten
Zielen der Raumordnung und Landesplanung und vertritt insoweit eine andere
Rechtsauffassung als die Klägerin.
Entgegen
der Auffassung von Beklagtem und Beigeladenen steht der Zulässigkeit der
Feststellungsklage auch nicht der Grundsatz der Subsidiarität (§ 43 Abs. 2 Satz
1 VwGO) entgegen. Nach dieser Vorschrift ist die Feststellungsklage unzulässig,
wenn der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen
kann oder hätte verfolgen können. Der dem Kläger zustehende Rechtsschutz soll
aus Gründen der Prozessökonomie auf ein einziges Verfahren, nämlich dasjenige,
das seinem Anliegen am wirkungsvollsten gerecht wird, konzentriert werden. § 43
Abs. 2 Satz 1 VwGO will mithin unnötige Feststellungsklagen vermeiden, wenn für
die Rechtsverfolgung ein unmittelbareres, sachnäheres und wirksameres Verfahren
zur Verfügung steht. Davon kann dann keine Rede sein, wenn die
Feststellungsklage einen Rechtsschutz gewährleistet, der weiter reicht, als er
mit einer Leistungs- oder Gestaltungsklage erlangt werden kann, wenn also die
genannten Klagemöglichkeiten zu keinem gleichwertigen Rechtsschutz führen.
Davon ist etwa dann auszugehen, wenn sich der Kläger mit der Erhebung einer
Verpflichtungsklage in Widerspruch zu seiner eigenen Rechtsauffassung setzen
müsste (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. März 2014 – 4 B 55/13 –, RdL 2014, 347 =
juris Rn. 4 m.w.N., und Urteil vom 26. Septem- ber 2012 – 8 C 26/11 –, BVerwGE
144, 211 = juris Rn. 19; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 3. März 2016, 9 K 2050/14
–, juris Rn. 30). So liegt es hier, denn die Klägerin ist der Auffassung, dass
ihre Planung nicht der Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens bedarf,
weil sie mit den Zielen der Raumordnung und Landesplanung vereinbar ist, und
sie strebt mit ihrem Hauptantrag die entsprechende Feststellung an. Mit dieser
Feststellung würde sich eine auf Zulassung einer Zielabweichung gerichtete
Verpflichtungsklage erübrigen. Hinzu kommt, dass die Klägerin in dieser
Situation bei einer Verweisung auf die Durchführung einer Verpflichtungsklage
auch in eine unsichere Rechtsposition gedrängt würde. Klagt sie nämlich auf
Erteilung eines positiven Zielabweichungsbescheids und käme das Gericht zu dem
Ergebnis, dass die Planung mit den Zielen der Raumordnung und Landesplanung
vereinbar ist, wäre die Klage mangels Rechtsschutzinteresses als unzulässig
abzuweisen mit der Folge, dass sie als unterlegener Beteiligter gemäß § 154
Abs. 1 und 3 VwGO die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen
Kosten eventuell Beigeladener tragen müsste.
Soweit
der Beklagte und die Beigeladenen der von der Klägerin erhobenen Feststellungsklage
entgegenhalten, die Klägerin habe mit der unbedingten Stellung ihres
Zielabweichungsantrags selbst zum Ausdruck gebracht, dass sie die Durchführung
eines entsprechenden Verfahrens für erforderlich erachte, steht dies der
Zulässigkeit der Klage nicht entgegen. Unabhängig davon, ob die Klägerin ursprünglich
selbst der Auffassung gewesen ist, dass ihre Planung nur im Wege der
Zielabweichung zulässig ist, oder ob sie den Zielabweichungsantrag im Hinblick
auf die im Vorfeld des Verfahrens geäußerte Rechtsauffassung der oberen Landesplanungsbehörde
(vgl. insoweit den Aktenvermerk der Beklagten vom 4. März 2013) gestellt hat,
bestimmt sich das von der Klägerin angestrebte Rechtsschutzziel nach dem
Parteiwillen, wie er sich im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung aufgrund des
gesamten Vorbringens darstellt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Januar 2012 – 9
B 56/11 –, NVwZ 2012, 375 = juris Rn. 7, und Urteil vom 23. Februar 1993 – 1 C
16/87 –, NVwZ 1993, 781 = juris Rn 13). Jedenfalls zu diesem Zeitpunkt hat die
Klägerin hinreichend deutlich ihre Rechtsauffassung zum Ausdruck gebracht, die
Planung bedürfe aufgrund ihrer Vereinbarkeit mit den Zielen der Raumordnung und
Landesplanung keiner Zielabweichung.
Schließlich
fehlt der Feststellungsklage im Hinblick auf eine etwaige Bindungswirkung des
hinsichtlich der Planung ergangenen Zielabweichungsbescheids nicht das
allgemeine Rechtsschutzbedürfnis. Insbesondere steht dem Vorhaben nicht die
Tatbestandswirkung eines in Bestandskraft erwachsenen Zielabweichungsbescheids
entgegen. Zwar folgt aus Art. 20 Abs. 3 GG und § 43 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
– VwVfG –, dass ein (rechtswirksamer) Verwaltungsakt von allen Staatsorganen zu
beachten und ihren Entscheidungen als gegeben zugrunde zu legen ist (vgl.
BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2007 – 4 BN 17/07 –, BauR 2007, 1712 = juris Rn.
8 zu einem Zielabweichungsbescheid; Urteil vom 20. Januar 2003 – 4 CN 14/01 –,
BVerwGE 117, 351 = juris Rn. 14) mit der Folge, dass die in dem Verwaltungsakt
getroffene Regelung auch in anderen Verfahren als maßgeblich zu beachten ist.
Gleichwohl schließt dies ein rechtlich schützenswertes Interesse der Klägerin
an der begehrten Feststellung nicht von vornherein aus. Die Tatbestandswirkung
eines Verwaltungsakts hindert nämlich die zuständige Behörde nicht, den
Verwaltungsakt von Amts wegen oder auf Antrag hin nach den Vorschriften der §§
48 ff. VwVfG oder nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen durch einen Zweitbescheid
aufzuheben oder abzuändern (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 43
Rn. 21). Sollte daher auf den Hauptantrag der Klägerin hin die begehrte
Feststellung ausgesprochen werden, steht damit fest, dass es einer Zielabweichung
nicht bedarf mit der Folge, dass sich der Zielabweichungsbescheid –
insbesondere soweit er den Zielabweichungsantrag ablehnt – als rechtswidrig
erweist. In diesem Fall kann die Klägerin gegenüber dem Beklagten zumindest die
Rücknahme des Zielabweichungsbescheids gemäß § 48 VwVfG geltend machen, über
die nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden ist.
2)
Die
Klage auf Feststellung der Vereinbarkeit des geplanten großflächigen Möbeleinzelhandelsbetriebs
mit den Zielen des Landesentwicklungsprogramms IV und den Zielen des Regionalen
Raumordnungsplans Rheinhessen-Nahe 2015 ist jedoch unbegründet. Die Planung der
Klägerin steht jedenfalls nicht mit dem in Ziel 58 LEP IV enthaltenen
Integrationsgebot in Einklang (a) und ist auch nicht mit Ziel 46 RROP vereinbar
(b).
a) Die
Planung der Klägerin verstößt gegen das in Ziel 58 LEP IV enthaltene
Integrationsgebot, weil der großflächige Möbeleinzelhandelsmarkt mit einem Verkaufsflächenanteil
von 2.250 m² für innenstadtrelevante Sortimente nicht in einem städtebaulich
integrierten Bereich, sondern in einem nach dem Einzelhandelskonzept der
Klägerin als Ergänzungsstandort für großflächigen Einzelhandel mit nicht
innenstadtrelevantem Sortiment ausgewiesenen Gemeindegebietsteil verwirklicht
werden soll.
Gemäß
Ziel 58 Satz 1 LEP IV ist die Ansiedlung und Erweiterung von großflächigen
Einzelhandelsbetrieben mit innenstadtrelevanten Sortimenten nur in städtebaulich
integrierten Bereichen, das heißt in Innenstädten und Stadt- sowie Stadtteilzentren,
zulässig (städtebauliches Integrationsgebot). Die städtebaulich integrierten
Bereiche (zentrale Versorgungsbereiche im Sinne des BauGB) sind von den
zentralen Orten in Abstimmung mit der Regionalplanung verbindlich festzulegen
und zu begründen. Vorliegend ist zwischen den Beteiligten unstreitig, dass das
geplante Sondergebiet „großflächiger Einzelhandel“ für einen Möbeleinzelhandelsmarkt
mit einer Verkaufsfläche von 45.000 m² einschließlich 2.250 m² für
innenstadtrelevante Sortimente in zweierlei Hinsicht die in der Rechtsprechung
anerkannte Grenze der Großflächigkeit (derzeit 800 m² Verkaufsfläche, vgl.
BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 – 4 C 10/04 –, BVerwGE 124, 364 = juris
Rn. 16 f.) überschreitet. Soweit die Klägerin der Auffassung ist, Ziel 58 LEP
IV sei von vornherein nicht einschlägig, weil es nur großflächige
Einzelhandelsbetriebe mit innenstadtrelevantem Kernsortiment betreffe, während
der ihrer Planung zugrundeliegende Möbeleinzelhandelsmarkt als großflächiger
Einzelhandelsbetrieb mit nicht innenstadtrelevantem Kernsortiment vorrangig von
Ziel 59 LEP IV mit der Möglichkeit der Errichtung an einem Ergänzungsstandort
erfasst werde, kann dem nicht gefolgt werden. Vielmehr ist Ziel 58 Satz 1 LEP
IV nach Auffassung der Kammer dahingehend zu verstehen, dass großflächige
Einzelhandelsbetriebe jedenfalls dann zwingend in städtebaulich integrierten
Lagen anzusiedeln sind, wenn sie neben einem nicht innenstadtrelevanten
Sortiment ein innenstadtrelevantes Randsortiment führen, das die anerkannte
Grenze der Großflächigkeit um ein Mehrfaches (hier nahezu um ein Dreifaches)
überschreitet.
Bereits
der Wortlaut von Z 58 Satz 1 LEP IV streitet dafür, dass das Integrationsgebot
nicht auf großflächige Einzelhandelsbetriebe mit innenstadtrelevantem
Kernsortiment beschränkt ist, denn er spricht lediglich von großflächigen Einzelhandelsbetrieben
mit innenstadtrelevanten Sortimenten. Maßgeblich ist danach bei großflächigem
Einzelhandel die Zentrenrelevanz des Sortiments. Er enthält keine
Differenzierung nach Haupt- oder Randsortimenten. Hätte der Verordnungsgeber –
das Landesentwicklungsprogramm wird gemäß § 8 Abs. 1 Satz 7 LPlG durch
Rechtsverordnung der Landesregierung für verbindlich erklärt – beabsichtigt,
das Integrationsgebot nach Ziel 58 LEP IV nur auf großflächige Einzelhandelsbetriebe
mit innenstadtrelevantem Kernsortiment zu beziehen, hätte es nahegelegen, dies
auch im Wortlaut der Regelung eindeutig zum Ausdruck zu bringen, wie dies etwa
in Raumordnungsprogrammen anderer Bundesländer (vgl. etwa Ziffer 2.3 03 Satz 6 Landes-Raumordnungsprogramm
Niedersachsen 2008; Z. 2.6.4 Landesentwicklungsprogramm Thüringen 2025)
geschehen ist.
Auch
eine an Sinn und Zweck orientierte Auslegung von Ziel 58 LEP IV führt zu dem
Ergebnis, dass das Integrationsgebot auf Einzelhandelsbetriebe Anwendung
findet, die innenstadtrelevante Sortimente jedenfalls in einem die Grenze der
Großflächigkeit erheblich überschreitenden Umfang führen. Das Integrationsgebot
hat die Aufgabe, die nach Art eines Kondominiums einander ergänzenden
Rechtskreise Raumordnungs- und Städtebaurecht im Einzelfall zu verklammern und
insbesondere die Handelsfunktion zu sichern und entwickeln zu helfen, welche
vor allem in Innenstädten und Ortsmitten erfüllt werden soll. Ein attraktiver
und funktionsfähiger Handelsplatz „Innenstadt“ ist eine der maßgeblichen
Leitvorstellungen der Raumordnung. Deren Funktionsfähigkeit soll bei/trotz
Ansiedlung oder Erweiterung von Einzelhandelsgroßprojekten gewahrt und gestärkt
werden (vgl. zu Vorstehendem OVG Niedersachsen, Urteil vom 6. Juni 2016 – 1 KN
83/14 –, BauR 2016, 1439 = juris Rn. 29). Das den Schutz zentraler
Versorgungsbereiche bezweckende Integrationsgebot dient damit der
Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung
großflächiger Einzelhandelsbetriebe zum Schutz der zentralen
Versorgungsbereiche der Gemeinde (vgl. Begründung zu Z 58 LEP IV, S. 98; ferner
BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010 – 4 C 8/10 –, BVerwGE 138, 301 = juris Rn.
18; VGH BW, Urteil vom 22. November 2013 – 3 S 3356/11 –, ESVGH 64, 127 = juris
Rn. 45). Dieses Ziel würde unterlaufen werden, wenn außerhalb der zentralen
Versorgungsbereiche ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb mit
innenstadtrelevanten Sortimenten allein deshalb zugelassen werden könnte, weil
sich das innenstadtrelevante Sortiment als Randsortiment darstellt, während ein
vergleichbarer großflächiger Einzelhandelbetrieb mit innenstadtrelevantem
(Kern)Sortiment zwingend nur in einer städtebaulich integrierten Lage zulässig
wäre. Hinsichtlich etwaiger Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche macht
es nämlich keinen Unterschied, ob innenstadtrelevante Sortimente als Kern- oder
Randsortiment geführt werden. Insofern ist es erforderlich, für Neben- und
Randsortimente eine deutliche Grenze zu ziehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.
März 2013 – 4 CN 6/11 –, BauR 2013, 1402 = juris Rn. 21; VGH BW, Urteil vom 4.
Juli 2012 – 3 S 351/11 –, BauR 2013, 425 = juris Rn. 83).
Eine
andere Beurteilung ergibt sich auch nicht aus einer Zusammenschau mit dem Ziel
59 LEP IV, im Gegenteil. Nach diesem Ziel ist die Ansiedlung und Erweiterung
großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit nicht innenstadtrelevanten Sortimenten
auch an Ergänzungsstandorten der zentralen Orte zulässig. Danach ist zur
Steuerung der Entwicklung außerhalb der zentralen Versorgungsbereiche eine
Zulassung großflächiger Einzelhandelsbetriebe auch an anderen Standorten
zulässig, ohne dass hierdurch die Zielrichtung des städtebaulichen
Integrationsgebots nach Ziel 58 LEP IV in Frage gestellt wird. Zudem beschränkt
Ziel 59 Satz 3 LEP IV innenstadtrelevante Sortimente auf Randsortimente mit innenstadtverträglicher
Größenordnung. Ziel 59 LEP IV weist – im Gegensatz zu anderen
Raumordnungsplänen und -programmen (vgl. etwa Ziffer 2.3 03 Satz 8 Buchst. a)
Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen 2008; Ziffer 1.7.3.3 des
Einheitlichen Regionalplans Rhein-Neckar) – zwar keine absolute Flächenobergrenze
für innenstadtrelevante Randsortimente auf. Wie sich jedoch aus der Begründung
des Landesentwicklungsprogramms IV (S. 99) ergibt, sollen innenstadtrelevante
Randsortimente in der Regel nicht mehr als zehn Prozent der Verkaufsfläche
umfassen. Diese Regel kann im Einzelfall hintanzustellen sein, wenn – wie hier
– ein flächenintensives Hauptsortiment um ein sehr kleinteiliges, deutlicher
weniger Fläche beanspruchendes Randsortiment ergänzt werden soll. Darüber
hinaus ist aber eine Begrenzung der absoluten Größenordnung vor dem Hintergrund
möglicher Beeinträchtigungen der zentralen Versorgungsbereiche u.a. der
Standortgemeinde zu prüfen, wobei als Anhaltspunkt für die Beschränkung
innenstadtrelevanter Randsortimente die Schwelle der Großflächigkeit dienen
kann (vgl. S. 99 LEP IV, auch unter Z 60). Damit gibt auch Ziel 59 LEP IV
deutlich zu erkennen, dass großflächige Einzelhandelsbetriebe nur dann an
Ergänzungsstandorten zulässig sein sollen, wenn sie innenstadtrelevante
Randsortimente führen, die die Schwelle der Großflächigkeit jedenfalls nicht
erheblich übersteigen. Dieser Ansatz ist im Ergebnis auch geeignet, schädliche
Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche und Versorgungskerne zu
verhindern oder zumindest zu begrenzen. Denn es liegt auf der Hand, dass die
Attraktivität eines Sortiments mit dessen Umfang und den Möglichkeiten wächst,
es darzubieten (vgl. HessVGH, Urteil vom 15. September 2015 – 4 C 2000/12.N –,
juris Rn. 79). Wo dabei im Einzelnen die Grenze zu ziehen ist, braucht
vorliegend nicht entschieden zu werden, denn die Planung der Klägerin für einen
Möbeleinzelhandelsmarkt mit einer die Grenze zur Großflächigkeit um das fast
Dreifache übersteigenden Verkaufsfläche für innenstadtrelevantes Angebot
überschreitet jedenfalls deutlich das Maß dessen, was als Fläche für
innenstadtrelevante Sortimente außerhalb integrierter Lagen zulässig ist.
Ist
mithin das Integrationsgebot in Ziel 58 LEP IV auch von solchen großflächigen
Einzelhandelsbetrieben zu beachten, die neben einem nicht innenstadtrelevanten
Hauptsortiment innenstadtrelevante Randsortimente in deutlich die Grenze der
Großflächigkeit überschreitendem Umfang führen, verstößt die streitgegenständliche
Planung der Klägerin gegen dieses Ziel. Bereits aus diesem Grunde muss der
Klage mit dem Hauptantrag der Erfolg verwehrt bleiben, so dass offenbleiben
kann, ob die Planung darüber hinaus auch mit anderen Zielen des Landesentwicklungsprogramms
IV – etwa dem Nichtbeeinträchtigungsgebot nach Ziel 60 LEP IV – kollidiert.
b) Des
Weiteren verletzt die Planung der Klägerin auch das Ziel 46 Satz 1 des
Regionalen Raumordnungsplans Rheinhessen-Nahe 2015. Danach ist die Ansiedlung
von großflächigen Einzelhandelsbetrieben mit innenstadtrelevanten Sortimenten
auf Industrie- und Gewerbeflächen nicht gestattet. Dem widerspricht die
klägerische Planung, mit der die Ausweisung eines Sondergebiets „Großflächiger
Einzelhandel“ auf einer mit dem Bebauungsplan „Gewerbe- und Industriepark B. am
Rhein und G.“ bislang als Gewerbe- bzw. Industriegebiet festgesetzten Fläche
verfolgt wird.
Die in
Ziel 46 Satz 1 RROP 2015 enthaltene Regelung ist entgegen der Auffassung der
Klägerin nicht auf großflächige Einzelhandelsmärkte mit innenstadtrelevantem
Kernsortiment beschränkt. Bereits der Wortlaut der Regelung spricht ganz
allgemein von großflächigen Einzelhandelsbetrieben mit innenstadtrelevanten Sortimenten,
ohne danach zu differenzieren, ob der großflächige Einzelhandelsmarkt
innenstadtrelevante Sortimente als Kernsortiment oder als Randsortiment – in
welcher Größenordnung auch immer – führt. Des Weiteren ergibt auch eine an Sinn
und Zweck der Regelung orientierte Auslegung kein anderes Ergebnis. Das Verbot
der Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben mit innenstadtrelevanten
Sortimenten auf Industrie- und Gewerbeflächen dient zum einen dazu, vorhandene
Gewerbe- und Industrieflächen für Nutzungen vorzuhalten, die in besonderem Maße
auf große Grundstücke und Flächen angewiesen sind. Da diese auch für den
Einzelhandel interessant sind, würde diese Intention bei einer Zulassung von
großflächigem Einzelhandel mit innenstadtrelevanten Sortimenten gefährdet.
Großflächiger innenstadtrelevanter Einzelhandel weist nämlich – unabhängig
davon, ob als Kern- oder Randsortiment – eine gegenüber dem produzierenden
Gewerbe deutlich höhere Flächenproduktivität auf und ist damit in der Lage, höhere
Grundstücksmieten zu erwirtschaften mit der Folge, dass es infolge der höheren
Wirtschaftskraft zu einem Verdrängungswettbewerb zu Lasten des produzierenden
Gewerbes kommen kann. Dem will Ziel 46 Satz 1 RROP 2015 ersichtlich
entgegenwirken. Zum anderen aber dient der Ausschluss von großflächigen
Einzelhandelsbetrieben mit innenstadtrelevanten Sortimenten auf in der Regel
nicht integrierten Industrie- und Gewerbeflächen zumindest auch dem Schutz einer
verbraucherorientierten Versorgung (vgl. insoweit auch G 41 RROP sowie dessen
Begründung, S. 34 des regionalen Raumordnungsplans). Auch diese Zielrichtung
wäre gefährdet, wenn großflächig innenstadtrelevante Sortimente an
nichtintegrierten Standorten angeboten würden. Insoweit kann auf die diesbezüglichen
Ausführungen zu Ziel 58 LEP IV Bezug genommen werden, die sich gleichermaßen
auf Ziel 46 RROP 2015 übertragen lassen.
Eine
Vereinbarkeit der Planung der Klägerin mit Ziel 46 RROP 2015 ergibt sich auch
nicht aus dem Umstand, dass nach dessen Satz 2 für großflächigen Einzelhandel
mit innenstadtrelevanten Sortimenten die planerischen Voraussetzungen
(Sondergebiete) geschaffen werden sollen, in denen die Zweckbestimmung und Art
der Nutzung geregelt ist (§ 11 BauNVO). Soweit die Klägerin Ziel 46 Satz 2 RROP
2015 für sich in Anspruch nimmt und in dem Sinn versteht, dass der Träger der
Bauleitplanung durch Umplanung von Gewerbe- und Industrieflächen in
Sondergebiete die planungsrechtlichen Voraussetzungen für die Ansiedlung
großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit innenstadtrelevanten Sortimenten
schaffen kann, missversteht er dessen Regelungsgehalt. Die Bestimmung in Ziel
46 Satz 2 RROP 2015 stellt keine Ausnahmeregelung von der in Satz 1 nach
Wortlaut und Inhalt ersichtlich zielförmig normierten Unzulässigkeit
großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit innenstadtrelevanten Sortimenten auf
Industrie- und Gewerbeflächen dar, sondern regelt – wofür sowohl Wortlaut als
auch der Verweis auf § 11 Abs. 3 der Baunutzungs-Verordnung (BauNVO) sprechen –
lediglich die Form, in der die Ansiedlung von großflächigem Einzelhandel
geplant werden soll. Gegen eine Öffnungsklausel in Ziel 46 Satz 2 RROP 2015 für
die Umnutzung von Gewerbe- und Industriegebieten spricht die Begründung zu Ziel
46 2015, wonach Einzelhandel mit innenstadtrelevantem Sortiment in
Gewerbegebieten nicht zulässig und in erster Linie innerhalb des zentralen
Versorgungsbereichs anzusiedeln ist und bestehende Bebauungspläne dies
berücksichtigen sollen und gegebenenfalls anzupassen sind (vgl. S. 35 des
Regionalen Raumordnungsplans). Diese nach Vorstellung des Plangebers bestehende
Anpassungspflicht von Bebauungsplänen an die in Ziel 46 Satz 1 RROP 2015
enthaltene Festlegung würde aber geradezu außer Kraft gesetzt, wenn – wie die
Klägerin meint – Ziel 46 Satz 2 RROP 2015 die Ermächtigung für die Umplanung
bestehender Gewerbe- und Industrieflächen enthielte. Gegen die Ansicht der
Klägerin spricht ferner, dass ihr Verständnis von Ziel 46 Satz 2 RROP 2015 dazu
führen würde, dass es letztlich der planenden Gemeinde auf der Ebene der
Bauleitplanung überlassen bliebe, Umfang und Inhalt eines Ziels der Raumordnung
und Landesplanung zu bestimmen und ggfls. zu umgehen. Eine solche Sichtweise
wäre nur schwerlich mit dem System der überörtlichen und örtlichen räumlichen
Gesamtplanung vereinbar, wie es in dem Verhältnis von Landesplanung/Raumordnung
und Bauleitplanung zueinander mit der Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 des
Baugesetzbuchs (BauGB) zum Ausdruck kommt. Hiervon ausgehend lässt Z 46 RROP
2015 zwar grundsätzlich die Ausweisung von Sondergebieten für großflächigen
Einzelhandel mit innenstadtrelevanten Sortimenten – in der Regel in
integrierten Lagen – zu, schließt aber zugleich diese Möglichkeit durch
Umplanung bestehender Gewerbe- und Industrieflächen aus, zumal wenn es sich –
wie bei dem in Rede stehenden Standort – um eine Gewerbe- und Industriefläche
handelt, die bereits im Regionalen Raumordnungsplan Rheinhessen-Nahe 2004 als
besonderer Standort für Industrie und Gewerbe ausgewiesen war (vgl. Ziffer
2.3.2 Ziel 2 RROP 2004) und nunmehr als Gewerbestandort mit überregionaler und
regionaler Bedeutung definiert ist (vgl. Ziel 17 RROP 2015). Damit ist die von
der Klägerin mit ihrer Planung beabsichtigte Umwandlung von Gewerbe- und
Industrieflächen in ein Sondergebiet „Großflächiger Einzelhandel“ nur unter
Verstoß gegen Ziel 46 Satz 1 RROP 2015 möglich, so dass die mit dem Hauptantrag
erhobene Feststellungsklage auch insoweit unbegründet ist.
3)
Auch
die hilfsweise erhobene Verpflichtungsklage auf Zulassung einer Zielabweichung
von Ziel 58 LEP IV und Ziel 17 RROP 2015 für die Darstellung eines
Sondergebiets mit der Zweckbestimmung großflächiger Möbeleinzelhandel in dem
beantragten Umfang hat keinen Erfolg. Sie ist zwar zulässig, aber unbegründet.
Hinsichtlich beider Zielfestlegungen liegen bereits die tatbestandlichen
Voraussetzungen für die Zulassung einer Abweichung nicht vor.
Nach §
8 Abs. 3 Satz 1 LPlG kann die obere Landesplanungsbehörde im Einvernehmen mit
den fachlich berührten Stellen der oberen Verwaltungsebene die Abweichung von
einem Ziel des Landesentwicklungsprogramms zulassen, wenn diese aufgrund
veränderter Tatsachen oder Erkenntnisse unter raumordnerischen Gesichtspunkten
vertretbar ist und das Landesentwicklungsprogramm in seinen Grundzügen nicht
berührt wird. Ergänzend bestimmt § 10 Abs. 6 Satz 1 LPlG, dass die obere
Landesplanungsbehörde im Benehmen mit den fachlich berührten Stellen der oberen
Verwaltungsebene und der jeweiligen Planungsgemeinschaft die Abweichung von
einem Ziel des regionalen Raumordnungsplans zulassen kann, wenn diese aufgrund
veränderter Tatsachen oder Erkenntnissen unter raumordnerischen Gesichtspunkten
vertretbar ist und der regionale Raumordnungsplan in seinen Grundzügen nicht
berührt wird. Diese Voraussetzungen sind – ohne dass es hier ihrer
vollständigen Betrachtung bedarf – nicht gegeben, denn die begehrte Abweichung
von Ziel 58 LEP IV und Ziel 17 RROP 2015 (gemeint ist wohl zumindest auch Ziel
46 RROP) dürfte unter raumordnungsrechtlichen Gesichtspunkten nicht vertretbar
sein (a); sie berührt jedenfalls die Grundzüge des Landes- und des
Regionalplanes (b).
a)
Wann die Zulassung einer Zielabweichung mit raumordnungsrechtlichen Gesichtspunkten
vereinbar ist, ist im Gesetz selbst nicht definiert. Im Hinblick darauf, dass
das Zielabweichungsverfahren lediglich die Korrektur seiner zielförmigen
Aussagen im Einzelfall ermöglichen soll, wird eine Vertretbarkeit unter raumordnungsrechtlichen
Gesichtspunkten dann anzunehmen sein, wenn wegen der veränderten Tatsachen die
Zulassung einer Abweichung raumordnerisch sinnvoll ist und eine effektive
Verwirklichung der Ziele und Grundsätze der Raumordnung im Übrigen nicht
erschwert wird (vgl. Bäumler in: Praxis der Kommunalverwaltung Rheinland-Pfalz,
Landesplanungsgesetz, Stand: Oktober 2013, § 8 Anm. 4). Der Begriff der
Vertretbarkeit mit raumordnungsrechtlichen Gesichtspunkten ist jedoch nicht mit
dem Begriff der städtebaulichen Vertretbarkeit in § 31 Abs. 2 BauGB
gleichzusetzen. Das Zielabweichungsverfahren ist vielmehr auf den Härtefall ausgerichtet,
bei dem die Planaussage in Gestalt der Regelvorgabe dem Vorhaben zunächst
entgegensteht, gleichwohl eine Zulassung vertretbar erscheint (vgl. BVerwG,
Urteil vom 16. Dezember 2010 – 4 C 8/10 –, BVerwGE 138, 301 = juris Rn. 27;
Hess.VGH, Urteil vom 15. September 2015, a.a.O. = Rn. 57), wenn also
raumordnerische Besonderheiten vorliegen (vgl. OVG NW, Beschluss vom 20. Mai
2014 – 11 A 2921/11 –, ZfB 2015, 40 = juris Rn. 45). Daran fehlt es vorliegend
sowohl im Hinblick auf Ziel 58 LEP IV als auch hinsichtlich des Ziels 17 bzw.
46 RROP 2015. Zwar mag mit Blick auf das Einzelhandelskonzept der Klägerin die
Zulassung einer Abweichung – wie auch mit dem angefochtenen Bescheid vom 15.
Dezember 2015 vorgenommen – vom Ansatz her als raumordnerisch sinnvoll angesehen
werden. Allerdings fehlt es in Bezug auf einen Möbeleinzelhandelsmarkt in der
von der Klägerin ihrer Planung zugrunde gelegten Größe an einem die
Zielabweichung rechtfertigenden Härtefall. Dieser liegt insbesondere nicht
darin begründet, dass es sich bei dem geplanten großflächigen Möbelmarkt um
einen Einzelhandelsbetrieb handeln würde, der von den in Rede stehenden Zielen
der Raumordnung und Landesplanung nur unzureichend erfasst würde. Vielmehr
würde eine effektive Verwirklichung sowohl von Ziel 58 LEP IV als auch von den
Zielen 17 und 46 RROP 2015 erschwert, weil die Zulassung einer Verkaufsfläche
von 2.250 m² für innenstadtrelevante Sortimente an einem nicht integrierten
Standort – in einem als Gewerbe- und Industriefläche festgesetzten Bereich –
das mit dem Integrationsgebot zum Ausdruck gebrachte Bestreben der Vermeidung
von Beeinträchtigungen für die städtebaulich integrierten Bereiche in nicht
geringem Umfang behindern würde. Hierfür sprechen auch die Feststellungen in
dem Gutachten des Büros Dr. A., denen zur Überzeugung der Kammer realistischere
Ansätze – etwa hinsichtlich der Bestimmung des Einzugsgebiets und der wegen der
Nichtbenennung des ansiedlungswilligen Möbeleinzelhändlers höheren
Flächenproduktivität je m² Verkaufsfläche – zugrunde liegen als der von der
Klägerin vorgelegten Auswirkungsanalyse der XXX GmbH. Dass Gutachten, das nicht
von vornherein unbeachtliche Zweifel an der Methodik der Auswirkungsanalyse der
XXX GmbH aufzeigt, kommt – wie insbesondere die auf der Grundlage verschiedener
Szenarien beruhenden Vergleichsberechnungen dokumentieren – letztlich zu dem
Ergebnis, dass lediglich ein Möbelmarkt in der Größe, wie er in dem
angefochtenen Zielabweichungsbescheid zugelassen wurde, mit Blick auf die
Auswirkungen auf integrierte Lagen der Standortgemeinde und anderer Kommunen
als noch mit dem Integrationsgebot vereinbar angesehen werden kann. Zudem würde
die Zulassung eines Möbelmarktes in der der klägerischen Planung zugrunde
liegenden Größe auch in erheblicher Hinsicht mit dem in der regionalplanerischen
Festsetzung zum Ausdruck kommenden Willen, Gewerbe- und Industrieflächen dem
produzierenden Gewerbe vorzubehalten, kollidieren, wenn auf einer solchen
Fläche Einzelhandel mit innenstadtrelevanten Sortimenten in einer die Grenze
zur Großflächigkeit um das fast dreifache übersteigenden Größe zugelassen
werden würde.
b)
Jedenfalls aber würden durch die Zulassung einer Zielabweichung in der von der
Klägerin begehrten Größenordnung das Landesentwicklungsprogramm sowie der
regionale Raumordnungsplan in ihren Grundzügen berührt. Was die "Grundzüge
der Planung" im Sinne von § 8 Abs. 3 Satz 1 bzw. § 10 Abs. 6 Satz 1 LPlG
sind, ist gesetzlich nicht definiert. Nach dem Sinn und Zweck der Regelung ist
darunter die Planungskonzeption zu verstehen, die die im Einzelnen aufgeführten
Ziele trägt und damit den für sie wesentlichen Gehalt bestimmt (vgl. BVerwG, Beschluss
vom 15. Juli 2005 – 9 VR 43/04 –, UPR 2005, 390 = juris Rn. 12). Insofern kann
auf die zu § 31 Abs. 2 BauGB entwickelten Grundsätze zurückgegriffen werden
(vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010, a.a.O. = juris Rn. 26). Wann eine
Planänderung die Grundsätze der Planung berührt, lässt sich nicht abstrakt
bestimmen, sondern hängt von der jeweiligen Planungssituation ab. Wie auch im
Fall des § 31 Abs. 2 BauGB beurteilt sich die Frage, ob eine Abweichung die
Grundzüge der Planung berührt oder von minderem Gewicht ist, weil sie nur den –
gleichsam formalen – Festsetzungsinhalt treffen, nicht hingegen auch das, was
an Planungskonzeption diese Festsetzung trägt, nach dem im Raumordnungsplan zum
Ausdruck gekommenen planerischen Wollen. Bezogen auf dieses Wollen darf der
Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die
angestrebte und im Plan zum Ausdruck gebrachte landesplanerische Ordnung in
beachtlicher Weise beeinträchtigt wird. Die Abweichung muss – soll sie mit den
Grundzügen der Planung vereinbar sein – durch das planerische Wollen gedeckt sein;
es muss – mit anderen Worten – angenommen werden können, die Abweichung liege
noch im Bereich dessen, was der Planer gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er
die weitere Entwicklung einschließlich des Grundes für die Abweichung gekannt
hätte (vgl. vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010, a.a.O. = juris Rn. 26
;OVG RP, Urteil vom 5. September 2006 – 8 A 10343/06.OVG –, BauR 2007, 63 =
juris Rn. 21 unter Verweis auf BVerwG, Urteil vom 9. März 1990 – 8 C 76/88 –,
BVerwGE 85, 66 = juris Rn. 19). Hieran gemessen sind die Grundzüge der Planung
berührt, denn durch die Realisierung eines großflächigen Möbeleinzelhandelsmarkts
mit einer Verkaufsfläche von 2.250 m² für innenstadtrelevante Sortimente würden
– wie oben im Einzelnen unter Berücksichtigung der Hintergründe der Ziele
ausgeführt – sowohl das Integrationsgebot als auch das Verbot der Zulassung von
großflächigem Einzelhandel mit innenstadtrelevanten Sortimenten auf Gewerbe-
und Industrieflächen wesentlich berührt. Beide Ziele treffen in ihrem
jeweiligen Planungsgefüge grundlegende raumordnerische Entscheidungen bezüglich
der Ansiedlung von großflächigem Einzelhandel mit innenstadtrelevanten
Sortimenten; die begehrte Abweichung erweist sich wegen Charakters und ihres
Umfangs hinsichtlich beider Ziele nicht mehr von minderem Gewicht und berührt
daher die Grundzüge des jeweiligen Raumordnungsplans.
Kann
damit die beantragte Abweichung wegen einer Betroffenheit der Grundzüge beider
Pläne nicht zugelassen werden, kommt es auf die von der Klägerin hilfsweise unter
Beweis gestellte Tatsache – dass die von dem XXX GmbH-Gutachten für das
geplante Vorhaben angenommene Flächenproduktivität von 1.800 je m²
Verkaufsfläche angesichts des Wettbewerbsumfelds einen Worst-Case abbildet –
aus Rechtsgründen nicht an.
Die Kostenentscheidung
folgt aus § 154 Abs. 1 und 3, § 162 Abs. 3 VwGO. Da die Beigeladenen zu 1) und
2) keinen Antrag gestellt haben und damit auch kein Kostenrisiko eingegangen
sind, entspricht es billigem Ermessen, dass sie ihre außergerichtlichen Kosten
selbst tragen.
Der
Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der
Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.
Beschluss
Der Streitwert wird auf
10.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).