Tenor
Die
Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.
Gründe
A.
Die
Beschwerdeführer wenden sich mit ihrer Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen
§§ 11 Abs. 2 Satz 1 und 16 Abs. 3 Halbsatz 2 des Landestransparenzgesetzes –
LTranspG – vom 27. November 2015 (GVBl. S. 383), die Regelungen zu den
Voraussetzungen sowie zum Umfang des Zugangs zu amtlichen Informationen
enthalten.
I.
Das
Landestransparenzgesetz ist am 1. Januar 2016 in Kraft getreten. Es führt die
Regelungen des Landesinformationsfreiheitsgesetzes – LIFG – vom 26. November
2008 (GVBl. S. 296), geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 20. Dezember 2011
(GVBl. S. 427), und des Landesumweltinformationsgesetzes – LUIG – vom 19. Oktober
2005 (GVBl. S. 484) zusammen und erweitert den Anspruch auf Zugang zu bei der
Verwaltung vorhandenen Informationen um eine aktive Veröffentlichungspflicht
von Informationen auf einer (elektronischen) Transparenz-Plattform (vgl. die
Begründung zum Gesetzentwurf LTranspG, LT-Drucks. 16/5173, S. 22).
Der
Antrag auf Zugang zu den bei den transparenzpflichtigen Stellen vorhandenen
Informationen muss nach § 11 Abs. 2 Satz 1 LTranspG unter anderem die Identität
der Antragstellerin oder des Antragstellers erkennen lassen. Gemäß § 16 Abs. 3
Halbsatz 1 LTranspG ist die Freiheit von Wissenschaft, Forschung und Lehre zu
gewährleisten; nach der von den Beschwerdeführern angegriffenen Regelung in § 16
Abs. 3 Halbsatz 2 LTranspG beziehen sich der Anspruch auf Informationszugang
und die Transparenzpflichten im Bereich von Wissenschaft, Forschung und Lehre
ausschließlich auf Informationen über den Namen von Drittmittelgebern, die Höhe
der Drittmittel und die Laufzeit der mit den Drittmitteln finanzierten
abgeschlossenen Forschungsvorhaben, wobei die Schutzinteressen gemäß den §§ 14
bis 16 zu beachten sind.
II.
Der
Beschwerdeführer zu 1) ist ein eingetragener Verein, der sich für offenes
Wissen, offene Daten, Transparenz und Beteiligung einsetzt. Unter anderem
betreibt er die Internet-Plattform „FragDenStaat.de“, auf welcher Nutzer
namentlich, anonym oder pseudonym Anträge nach den
Informationsfreiheitsgesetzen stellen können. Die Plattform enthält außerdem
ein frei zugängliches Archiv bisher gestellter Zugangsanträge und Antworten.
Der Beschwerdeführer zu 2) ist Projektleiter der Plattform und hat nach seinem
Vortrag in der Vergangenheit selbst im eigenen Interesse oder für andere
zahlreiche Informationszugangsanträge über die Plattform gestellt. Er
beabsichtigt, dies auch in Zukunft zu tun. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde
machen die Beschwerdeführer geltend, durch die angegriffenen Vorschriften in
ihren Grundrechten auf Informationsfreiheit aus Art. 10 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2
der Verfassung für Rheinland-Pfalz – LV – und auf informationelle
Selbstbestimmung aus Art. 4a Abs. 1 Satz 1 LV verletzt zu sein.
Die
Verfassungsbeschwerde sei insbesondere auch unter Berücksichtigung des
Grundsatzes der Subsidiarität zulässig, obwohl die angegriffenen Normen
vollzugsbedürftig seien. Denn es sei ihnen – den Beschwerdeführern – nicht
zumutbar, zunächst den Rechtsweg zu erschöpfen; zudem sei die
Verfassungsbeschwerde von allgemeiner Bedeutung. Sie sei wegen der geltend
gemachten Grundrechtsverletzungen auch begründet. Aus der mit dem
Landestransparenzgesetz getroffenen Entscheidung, Transparenz und Offenheit zu
Leitlinien für das Handeln der Verwaltung zu machen, ergebe sich bei
Einbeziehung des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips ein grundrechtlicher
Zugangsanspruch zu vorhandenen amtlichen Informationen. Diese seien prinzipiell
der Öffentlichkeit gewidmet, so dass die allgemeine Zugänglichkeit der
Informationen einschränkende Regelungen in den Schutzbereich der
Informationsfreiheit eingriffen. Eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung gebe
es weder hinsichtlich des zwingenden Erfordernisses der Preisgabe der Identität
bei Antragstellung, welches unter anderem gegen das Übermaßverbot verstoße,
noch im Hinblick auf den nur begrenzt gewährten Anspruch auf Informationszugang
im Bereich von Wissenschaft, Forschung und Lehre. Das gesetzgeberische Ziel des
Schutzes der Forschungsfreiheit lasse sich durch die Beschränkung des Zugangsanspruchs
nicht erreichen. Die Notwendigkeit, bei Anträgen auf Informationszugang die
Person des Antragstellers erkennen zu lassen, greife zudem in den Schutzbereich
des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung ein, welches generell vor
staatlicher Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten schütze.
Besondere Bedeutung komme diesem Schutz durch das Demokratieprinzip zu, das vom
freien Meinungsaustausch und von der Möglichkeit zu Staatskritik, die durch die
Furcht vor den negativen Folgen eines Informationszugangsantrags nur
eingeschränkt ausgeübt werde, lebe. Eine den verfassungsrechtlichen
Anforderungen genügende gesetzliche Grundlage für den Eingriff fehle.
III.
Der
Verfassungsgerichtshof hat dem Landtag, der Landesregierung und dem Landesbeauftragten
für den Datenschutz und die Informationsfreiheit Gelegenheit zur Stellungnahme
gegeben.
1. Der
Landtag hält die Verfassungsbeschwerde bereits für unzulässig. Beide
Beschwerdeführer seien nicht beschwerdebefugt. Sie machten Popularinteressen geltend
und seien von den angegriffenen Regelungen nicht unmittelbar betroffen.
Ungeachtet dessen sei die Verfassungsbeschwerde auch unbegründet. Der
Schutzbereich der Informationsfreiheit sei bereits von vornherein nicht
eröffnet, weil es hinsichtlich der vom Landestransparenzgesetz erfassten
Informationen an der Bestimmung der allgemeinen Zugänglichkeit derselben fehle.
Informationen, die einem Antragsverfahren mit einer Vielzahl von Prüfkriterien
unterlägen, wolle der Gesetzgeber keine Allgemeinzugänglichkeit zuerkennen. Das
Erfordernis der Preisgabe der Person des Antragstellers verstoße darüber hinaus
nicht gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Der Eingriff in
dieses Grundrecht erfolge aufgrund eines Gesetzes, welches ein praktikables Verwaltungsverfahren
ermöglichen wolle und damit legitimen, zum Schutz eines überwiegenden
öffentlichen Interesses unerlässlichen Zwecken diene.
2. Die
Landesregierung sieht die Verfassungsbeschwerde ebenfalls schon als unzulässig
an, weil es den Beschwerdeführern an der erforderlichen Beschwerdebefugnis
fehle und diese dem Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde nicht
Rechnung getragen hätten. Darüber hinaus sei die Verfassungsbeschwerde auch
unbegründet. Die Notwendigkeit, die eigene Identität bei Antragstellung
offenzulegen, tangiere bereits nicht den Schutzbereich der
Informationsfreiheit, weil dieser erst nach Herstellung der allgemeinen
Zugänglichkeit und nur in ihrem konkreten Umfang eröffnet sei. Das Erfordernis
der Erkennbarkeit der Person des Antragstellers diene im Übrigen der Sicherung
eines ordnungsgemäßen Verwaltungsverfahrens. Ein Verstoß gegen das Recht auf
informationelle Selbstbestimmung liege insoweit ebenfalls nicht vor. Der
Beschwerdeführer zu 1) sei als juristische Person bereits nicht Träger dieses
Grundrechts. Hinsichtlich des Beschwerdeführers zu 2) greife die gesetzliche
Verpflichtung zur Offenbarung der Identität des Antragstellers zwar in das
Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung ein, beschränke dieses aber in rechtmäßiger
Weise. Die eingeschränkte Informationspflicht im Bereich von Wissenschaft,
Forschung und Lehre greife ebenfalls von vornherein nicht in den Schutzbereich
der Informationsfreiheit ein. Denn der Landesgesetzgeber habe im Rahmen seines
Bestimmungsrechts insoweit nur begrenzt eine allgemeine Zugänglichkeit
geschaffen.
3. Der
Landesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit weist darauf
hin, dass der mit dem Landestransparenzgesetz verfolgte Gesetzeszweck der
Transparenz und Offenheit der Verwaltung aufgrund der Nähe zum
Demokratieprinzip verfassungsrechtlich untermauert sei. Die Verpflichtung zur
Preisgabe der Identität bei Antragstellung erschwere die Durchsetzung dieses
Zwecks erheblich. Überdies greife die Verpflichtung in das Recht auf
informationelle Selbstbestimmung ein. Zwar könne dieser Eingriff durch die
gesetzliche Regelung in § 11 Abs. 2 Satz 1 LTranspG verfassungsrechtlich
gerechtfertigt sein. Die angegriffene Gesetzesbestimmung befinde sich aber an
der Grenze der Verfassungsmäßigkeit und bedürfe zwingend einer
verfassungskonformen Auslegung, weil die Kenntnis der Identität des
Antragstellers nicht immer notwendig sei. Die angegriffene Bereichsausnahme im
Hochschulbereich sei sachlich nicht angemessen, weil die Erstreckung des
Schutzes der Forschungsfreiheit auf Verwaltungstätigkeiten der Hochschule von
Verfassungs wegen nicht gefordert sei. Die gesetzlichen Einschränkungen liefen
der Transparenz zuwider, die in diesem Bereich gerade zum Schutz der Wissenschaftsfreiheit
beitrage.
B.
Die
Verfassungsbeschwerde, über die der Verfassungsgerichtshof gemäß § 49 Abs. 1
des Landesgesetzes über den Verfassungsgerichtshof – VerfGHG – ohne mündliche
Verhandlung entscheidet (vgl. hierzu VerfGH RP, Beschluss vom 30. Oktober 2015 –
VGH B 14/15 –, AS 44, 156 [158]), ist unzulässig.
Die
Beschwerdeführer sind nicht beschwerdebefugt. Die von ihnen geltend gemachte
Verletzung in ihren Grundrechten auf Informationsfreiheit aus Art. 10 Abs. 1
Satz 1 Halbsatz 2 LV (I.) sowie auf informationelle Selbstbestimmung gemäß Art.
4a Abs. 1 Satz 1 LV (II.) kommt nicht in Betracht. Ob sie sich darauf berufen
können, durch die von ihnen angegriffenen gesetzlichen Regelungen gegenwärtig
und unmittelbar in diesen Grundrechten betroffen zu sein, ist demnach nicht
mehr entscheidungserheblich (III.).
I.
Soweit
die Beschwerdeführer eine Verletzung ihres Grundrechts auf Informationsfreiheit
aus Art. 10 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 LV geltend machen, wird dessen
Schutzbereich durch die von ihnen als verfassungswidrig erachteten Vorschriften
von vornherein nicht berührt.
1.a)
Die in Art. 10 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 LV garantierte Informationsfreiheit
schützt den Zugang zu allgemein zugänglichen Informationsquellen. Allgemein
zugänglich ist eine Informationsquelle dann, wenn sie geeignet und bestimmt
ist, der Allgemeinheit, also einem individuell nicht bestimmbaren
Personenkreis, Informationen zu verschaffen. Das Grundrecht gewährleistet
insoweit grundsätzlich nur das Recht, sich ungehindert aus einer solchen für
die allgemeine Zugänglichkeit bestimmten Quelle zu unterrichten. Fehlt es an
dieser Bestimmung, ist die Informationsbeschaffung nicht vom Grundrecht der
Informationsfreiheit geschützt. Dementsprechend umfasst das Grundrecht ein
gegen den Staat gerichtetes Recht auf Informationszugang dann, wenn eine im
staatlichen Verantwortungsbereich liegende Informationsquelle auf Grund
rechtlicher Vorgaben zur öffentlichen Zugänglichkeit bestimmt ist. Legt der
Gesetzgeber die grundsätzliche Zugänglichkeit von staatlichen Vorgängen und
damit zugleich deren Öffnung als Informationsquelle fest, wird in diesem Umfang
auch der Schutzbereich der Informationsfreiheit eröffnet; dieser ist mithin
normgeprägt. Erst nach Herstellung der allgemeinen Zugänglichkeit und nur in
ihrem Umfang kann der Schutzbereich der Informationsfreiheit betroffen sein
(vgl. zum Schutzbereich der mit Art. 10 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 LV wort- und
inhaltsgleichen – hierzu Dörr, in: Brocker/Droege/Jutzi [Hrsg.], Verfassung für
Rheinland-Pfalz, 2014, Art. 10 Rn. 4, 30 – Informationsfreiheit in Art. 5 Abs. 1
Satz 1 Halbsatz 2 Grundgesetz – GG – BVerfG, Beschluss vom 20. Juni 2017 – 1
BvR 1978/13 –, juris Rn. 20, unter Bezugnahme auf frühere Rechtsprechung,
insbesondere BVerfG, Urteil vom 24. Januar 2001 – 1 BvR 2623/95 –, BVerfGE 103,
44; vgl. auch Gurlit, Die Verwaltung 50 [2017], 97 [102]:
„gesetzesmediatisierter Grundrechtsschutz“).
Über
die Zugänglichkeit und die Art der Zugangseröffnung entscheidet, wer nach der
Rechtsordnung über ein entsprechendes Bestimmungsrecht verfügt. Die Ausübung
dieses Rechts, welches sich nach den allgemeinen Vorschriften – für den Staat
vornehmlich nach denen des öffentlichen Rechts – richtet, ist für Dritte keine
Beschränkung im Sinne der grundrechtlichen Informationsfreiheit. Der
Bestimmungsberechtigte kann sein Bestimmungsrecht auch in differenzierender
Weise ausüben und Modalitäten des Zugangs festlegen, zum Beispiel durch das
Erfordernis der Eintrittszahlung. Auch soweit der Staat bestimmungsberechtigt ist,
kann er im Rahmen seiner Aufgaben und Befugnisse Art und Umfang des Zugangs
bestimmen (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Januar 2001 – 1 BvR 2623/95 –, BVerfGE
103, 44 [60 f.]).
Nimmt
der Gesetzgeber bestimmte Bereiche oder Informationen schon als solche aus dem
Zugangsanspruch heraus, fehlt es an der allgemeinen Zugänglichkeit der
Informationen. Ihnen kommt damit von vornherein grundsätzlich nicht der
Charakter als allgemein zugängliche Informationen im Sinne des Art. 10 Abs. 1
Satz 1 Halbsatz 2 LV zu. Anders ist es bei Einschränkungen, die erst in
Abhängigkeit vom Einzelfall wirksam werden; diese Einschränkungen stellen nicht
in Frage, dass die dem Zugangsanspruch unterstellten Informationen nach der
Entscheidung des Gesetzgebers der Öffentlichkeit grundsätzlich zugänglich sein
sollen und der Informationsfreiheit unterfallen. Der Zugangsanspruch muss
lediglich nach Maßgabe einer solchen Einzelfallentscheidung unter Umständen
hinter anderen Belangen – dies kann etwa zum Schutz der Grundrechte betroffener
Dritter oder zum Schutz besonders gewichtiger öffentlicher Belange auch von
Verfassungs wegen geboten sein – zurücktreten (vgl. zu Art. 5 Abs. 1 Satz 1
Halbsatz 2 GG BVerfG, Beschluss vom 20. Juni 2017 – 1 BvR 1978/13 –, juris Rn.
20 f.).
b) An
der beschriebenen Normgeprägtheit des Schutzbereichs der Informationsfreiheit
ist auch unter Einbeziehung der durch die Meinungsfreiheit in Art. 10 Abs. 1
Satz 1 Halbsatz 1 LV und das Demokratieprinzip in Art. 74 Abs.1 LV getroffenen
verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen festzuhalten; sie vermögen die
Normprägung nicht aufzulösen und den Umfang des Schutzbereichs zu erweitern.
Erfolglos bleibt daher der Einwand der Beschwerdeführer, es müsse von
Verfassungs wegen einen „prinzipiellen“ grundrechtlichen Zugangsanspruch zu
amtlichen Informationen geben, die dadurch umfassend der Öffentlichkeit
gewidmet seien mit der Folge, dass die allgemeine Zugänglichkeit einschränkende
Regelungen immer in den Schutzbereich des Art. 10 Abs.1 Satz 1 Halbsatz 2 LV
eingriffen.
Auch
wenn die Informationsfreiheit eine notwendige Ergänzung der Meinungsfreiheit
bildet und ihre Bedeutung für die eigenverantwortliche Beteiligung des Bürgers
am demokratischen Prozess nicht zu vernachlässigen ist (vgl. Dörr, in:
Brocker/Droege/Jutzi [Hrsg.], a.a.O., Art. 10 Rn. 10, sowie die Begründung zum
Gesetzentwurf Landestransparenzgesetz der Landesregierung, LT-Drucks. 16/5173,
S. 20), ergibt sich hieraus allenfalls für den staatlichen Bereich eine
objektive Verpflichtung zur Herstellung von Öffentlichkeit als
Verfassungsdirektive (vgl. zur Meinungsfreiheit Degenhardt, in: Bonner
Kommentar, 185. Aktualisierung Juli 2017, Art. 5 Abs. 1 und 2 Rn. 178). Sollte
das Demokratieprinzip über seine objektiv-rechtliche Zielrichtung hinaus einen
Anspruch auf Sicherung eines Mindeststandards an Informationen gewähren, zwingt
es dennoch im Zusammenspiel mit der Informationsfreiheit nicht zur Schaffung
einer umfassenden allgemeinen Zugänglichkeit amtlicher Informationen (vgl.
Degenhardt, a.a.O., Rn. 179; Wirtz/Brink, NVwZ 2015, 1166 [1168]; Roßnagel, MMR
2007, 16 [17]). Es bleibt deshalb dabei, dass staatliche Transparenz im Bereich
der Verwaltung immer eine limitierte Transparenz ist (vgl. Gusy, DVBl. 2013,
941 f.; Wagner, in: Festschrift für Bamberger, 2017, S. 333 [353]).
2.a) Hieran
gemessen tangiert die Regelung des § 11 Abs. 2 Satz 1 LTranspG, nach welcher
der Antrag auf Informationszugang die Identität der Antragstellerin oder des
Antragstellers erkennen lassen muss, nicht den Schutzbereich der
Informationsfreiheit. Denn der Schutzbereich kann erst nach Herstellung der
allgemeinen Zugänglichkeit und – was hier entscheidend ist – nur in ihrem
Umfang betroffen sein. Hierzu gehören auch gesetzgeberische Festlegungen zur
Art der Zugangseröffnung und deren Modalitäten durch den
Bestimmungsberechtigten (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Januar 2001 – 1 BvR
2623/95 –, BVerfGE 103, 44 [60 f.]). Hat der Gesetzgeber im Rahmen seiner
Aufgaben und Befugnisse die Modalitäten der Zugangseröffnung festgelegt, wird
der Schutzbereich der Informationsfreiheit nur insoweit eröffnet. Die Ausübung
des Bestimmungsrechts durch den Gesetzgeber ist für Dritte keine Beschränkung
im Sinne des Art. 10 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 LV. Mit dem Erfordernis der
Preisgabe der Identität bei Stellung des Informationszugangsantrags hat der
bestimmungsberechtigte Landesgesetzgeber die Art des Zugangs in diesem Sinne
festgelegt. Dabei ist unbeachtlich, dass anonymer politischer Aktivismus die
Bürgerinnen und Bürger vor negativen Folgen der Meinungsfreiheit schützen und
letztlich der demokratischen Auseinandersetzung dienen kann (so Kersten, JuS
2017, 193 [196]). Ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf Informationszugang
ohne Preisgabe persönlicher Daten lässt sich daraus nicht ableiten. Von einem
Antragsteller darf erwartet werden, dass er ein ernsthaftes Begehren vorbringt
und „zu seinem Anliegen steht“. Zudem kann ein Verwaltungsverfahren, wie es
durch einen Antrag auf Zugang zu den bei den transparenzpflichtigen Stellen
vorhandenen Informationen eingeleitet wird, nicht „aus dem Verborgenen heraus“
geführt werden.
b) Der
Schutzbereich des Art. 10 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 LV wird durch die von den
Beschwerdeführern angegriffene Regelung in § 16 Abs. 3 Halbsatz 2 LTranspG, die
den Anspruch auf Informationszugang nach dem Landestransparenzgesetz im Bereich
von Wissenschaft, Forschung und Lehre auf Informationen über den Namen von
Drittmittelgebern, die Höhe der Drittmittel und die Laufzeit der mit den
Drittmitteln finanzierten abgeschlossenen Forschungsvorhaben beschränkt,
ebenfalls nicht berührt.
aa)
Zwar eröffnen die §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 2 LTranspG mit der in diesen Vorschriften
getroffenen gesetzgeberischen Entscheidung, amtliche Informationen (vgl. hierzu
die Begriffsbestimmungen in § 5 Abs. 2 LTranspG: alle dienstlichen Zwecken
dienende Aufzeichnungen; Entwürfe und Notizen nur, wenn sie Bestandteil eines
Vorgangs werden sollen) der Öffentlichkeit zur Verfügung zu stellen,
grundsätzlich einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen aus
allgemein zugänglichen Quellen im Sinne des Art. 10 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 LV
(vgl. zum Informationsfreiheitsgesetz des Bundes – IFG – BVerfG, Beschluss vom
20. Juni 2017 – 1 BvR 1978/13 –, juris Rn. 21; so auch Wirtz/Brink, NVwZ 2015,
1166 [1169]). Der Einzelne hat damit einen grundrechtlichen Abwehranspruch
gegen staatliche Beschränkungen seines (einfachrechtlichen) Zugangsrechts und –
hieraus folgend – das verfassungsrechtlich verankerte Recht, sich dem Grunde
nach ungehindert aus dem durch das Landestransparenzgesetz zugänglich gemachten
Informationsbestand zu unterrichten. Die staatliche Versagung des
Informationszugangs (im Einzelfall) stellt einen Grundrechtseingriff dar (so
zum Informationsfreiheitsgesetz des Bundes – IFG – BVerfG, Beschluss vom 20. Juni
2017 – 1 BvR 1978/13 –, juris Rn. 21; vgl. auch Schoch,
Informationsfreiheitsgesetz, 2. Aufl. 2016, Einl. Rn. 286; Brink, in:
Brink/Polenz/Blatt [Hrsg.], IFG, 2017, § 1 Rn. 22).
bb)
Indem der Gesetzgeber aber im Bereich von Wissenschaft, Forschung und Lehre
einen Anspruch auf Informationszugang nur insoweit gewährt, als er sich auf
Informationen über den Namen von Drittmittelgebern, die Höhe der Drittmittel
und die Laufzeit der mit den Drittmitteln finanzierten abgeschlossenen
Forschungsvorhaben bezieht, hat er die weiteren Informationen im genannten
Bereich schon generell aus dem Zugangsanspruch herausgenommen. Diese stammen
daher nicht aus allgemein zugänglichen Informationsquellen im Sinne des Art. 10
Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 LV und unterfallen nicht dem Schutzbereich der
grundrechtlichen Informationsfreiheit.
Der
Grundsatz der Transparenz gebietet insoweit weder als solcher (vgl. Hufen,
Forschung & Lehre 2017, 118 [120]) noch im Zusammenspiel mit dem Demokratieprinzip
und der Meinungsfreiheit (s. hierzu oben Ziff. 1.b) eine Ausweitung des
Schutzbereichs. Gleiches gilt bei Einbeziehung der in Art. 9 Abs. 1 LV
garantierten Wissenschaftsfreiheit, die von Verfassungs wegen zu beachtende
Rückschlüsse auf den Umfang des Schutzbereichs der Informationsfreiheit nicht
gebietet. Insoweit ist nämlich zwar einerseits festzustellen, dass die
Wirtschaft durch die Drittmittelforschung möglicherweise Einfluss auf die freie
Forschung nehmen kann. Mehr Transparenz, Offenheit und Kommunikation in diesem
Bereich könnten daher durchaus der Wissenschaftsfreiheit dienen (vgl. OVG RP,
Urteil vom 15. April 2014 – 2 A 10022/14.OVG –, AS 42, 377 [383 f.]); Sieweke,
DÖV 2011, 472 [480]); Wagner/Brink, LKRZ 2014, 1 [4 f.]); auf Transparenz ist
Forschung im Übrigen auch grundsätzlich angelegt. Andererseits aber folgt aus
der Wissenschaftsfreiheit auch ein Recht auf Einwerbung von Drittmitteln sowie
eine ethische und rechtliche Eigenverantwortung der Grundrechtsträger für ihre
Forschung und deren Ergebnisse unter dem Schutz des Forschungsgeheimnisses
(vgl. Hufen, Forschung & Lehre 2017, 118 [120]).
II.
Soweit
die Beschwerdeführer sich durch die Forderung nach Preisgabe der Identität bei
Stellung des Antrags auf Informationszugang in § 11 Abs. 2 Satz 1 LTranspG
darüber hinaus in ihrem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung aus
Art. 4a Abs. 1 Satz 1 LV verletzt sehen, fehlt es an einem Eingriff in den
Schutzbereich dieses Grundrechts.
1. Das
Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung umfasst die Befugnis jedes
Einzelnen, über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten selbst
zu bestimmen. Dabei ist der Schutzbereich des Grundrechts nicht auf die
Möglichkeiten und Gefahren der automatisierten Datenverarbeitung beschränkt.
Wegen seiner Grundlage im allgemeinen Persönlichkeitsrecht schützt das
Grundrecht vielmehr generell vor jeder staatlichen Erhebung und Weitergabe
personenbezogener Daten (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 22. Juni 2004 – VGH B 2/04
–, AS 31, 348 [352]). Dabei erstreckt sich der Schutz durch das Grundrecht auf
informationelle Selbstbestimmung trotz seines stark anthropozentrischen
Charakters auch auf juristische Personen. Diese können sich auf eine Verletzung
dieses Grundrechts berufen, soweit die staatliche informationelle Maßnahme ihre
spezifische Freiheitsausübung gefährdet. Es besteht ein Schutzbedürfnis,
welches demjenigen natürlicher Personen grundsätzlich entspricht. Allerdings
ergibt sich insoweit ein Unterschied hierzu, als der Tätigkeitskreis juristischer
Personen regelmäßig durch eine bestimmte Zwecksetzung begrenzt wird (vgl.
VerfGH RP, Urteil vom 13. Mai 2014 – VGH B 35/12 –, AS 42, 258 [261 ff.] mit
Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2007 – 1 BvR 1550/03 –, BVerfGE 118,
168 [203 f.]).
2.
Hiervon ausgehend lässt sich ein Eingriff in das informationelle
Selbstbestimmungsrecht durch die angegriffene Gesetzesbestimmung nicht
feststellen.
a)
Offenbleiben kann, ob ein Grundrechtseingriff hinsichtlich des
Beschwerdeführers zu 1) schon mangels Betroffenheit in seiner spezifischen
Freiheitsausübung ausscheidet, weil er nach seiner eigenen Zielsetzung (vgl.
www.oknf.de) nur die Plattform für Informationszugangsanträge Dritter bietet.
Denn ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmungsrecht
scheidet hinsichtlich beider Beschwerdeführer jedenfalls mit Blick darauf aus,
dass Art. 4a Abs. 1 Satz 1 LV ausdrücklich – als Ausprägung des allgemeinen
Persönlichkeitsrechts (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 13. Mai 2014 – VGH B 35/12 –,
AS 42, 258 [262]) – die Befugnis des Einzelnen schützt, über die Erhebung und
weitere Verarbeitung seiner personenbezogenen Daten selbst zu bestimmen.
Geschützt ist die Möglichkeit der Selbstverfügung des Einzelnen über
personenbezogene Daten, also seine selbstbestimmte Verhaltensentscheidung. Die
Privatsphäre wird grundrechtlich insoweit geschützt, als der Einzelne selbst
bestimmt, welche persönlichen Daten er in welchem Kontext offenbaren oder für
sich behalten will (vgl. BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 – 1 BvR 209/83 –,
BVerfGE 65, 1 [42f.]; Rudolf, in: Merten/Papier [Hrsg.], Handbuch der
Grundrechte in Deutschland und Europa, Band IV, 2011, § 90 Rn. 24). Hieraus
folgt, dass die Einwilligung in die Datenübermittlung des Einzelnen an den
Staat einen Eingriff ausschließt, weil in diesem Fall seiner Befugnis zur
Selbstbestimmung über seine Daten Rechnung getragen wird. Diese Einwilligung
kann auch stillschweigend erfolgen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Oktober 2002 – 1 BvR 1611/96 –, BVerfGE 106, 28 [45f.]; Jarass/Pieroth,
GG, 14. Aufl. 2016, Art. 2 Rn. 54). Sie muss in jedem Fall freiwillig sein.
Letzteres kann dann problematisch sein, wenn der Staat den Einzelnen ohne
Statuierung einer entsprechenden Verpflichtung zur Angabe von Daten
aufgefordert hat. Hier wird die Datenübermittlung oft nur vordergründig
freiwillig erfolgen. Denn der Staat agiert in solchen Fällen auch auf der
Grundlage seiner überlegenen Hoheitsgewalt, welche der völlig freiwilligen
Motivation des Betroffenen entgegenstehen kann. Gleiches gilt auch dann, wenn
sich der Staat gesellschaftlichen Druck – etwa bei der an sich freiwilligen
Abgabe von Speichelproben zur DNA-Analyse nach Sexualstraftaten – zunutze macht
(vgl. S. Brink, in: Brocker/Droege/Jutzi [Hrsg.], a.a.O., Art. 4a Rn. 17) und der
Betroffene Nachteile befürchtet, wenn er dieser Aufforderung nicht nachkommt.
Sieht der Einzelne sich durch gefühlten staatlichen oder gesellschaftlichen
Druck trotz fehlender rechtlicher Verpflichtung faktisch gezwungen, seine
persönlichen Daten preiszugeben, könnte ein Grundrechtseingriff anzunehmen
sein, der nur dann einer verfassungsrechtlichen Prüfung standhält, wenn er auf
einer verfassungsgemäßen gesetzlichen Grundlage beruht.
b)
Durch das Erfordernis der Preisgabe der Identität bei Antragstellung gemäß § 11
Abs. 2 Satz 1 LTranspG entsteht aber kein Druck im oben beschriebenen Sinne,
durch den sich die Beschwerdeführer faktisch gezwungen sehen, ihre Identität
offenzulegen. Die Regelung des § 11 Abs. 2 Satz 1 LTranspG begründet für die
Beschwerdeführer keine rechtliche Verpflichtung zur Offenlegung ihrer
Identität, sondern lediglich eine Obliegenheit. Kommen die Beschwerdeführer
dieser Obliegenheit nach, erweitern sie ihre bislang innegehabte
Rechtsposition, weil sie dadurch – und nur dann – grundsätzlich den
einfachrechtlichen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen erlangen.
Ihre grundrechtliche Rechtsposition in Form eines
informationsfreiheitsrechtlichen Abwehranspruchs entsteht gleichermaßen erst
durch Antragstellung unter Berücksichtigung der im Landestransparenzgesetz
geregelten Modalitäten derselben, zu denen auch die Preisgabe der Identität des
Antragstellers gehört (s. Ziff. I. 3). Tragen die Beschwerdeführer der
Obliegenheit nicht Rechnung, wird ihnen demnach lediglich die Möglichkeit der
Erweiterung ihrer Rechtsposition genommen; dies aber verursacht keinen die
Freiwilligkeit der Datenübermittlung ausschließenden Druck.
Die
Annahme eines Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (vgl.
Schoch, a.a.O., § 7 Rn. 14; siehe allgemein zur Leistungsverwaltung auch D. Lorenz,
in: Bonner Kommentar, 133. Aktualisierung April 2008, Art. 2 Abs. 1 Rn. 373)
würde nur überzeugen, wenn das Recht auf informationelle Selbstbestimmung
schlechthin den staatlichen Zugriff auf personenbezogene Daten unter Schutz
stellen würde. Wie dargelegt, ist aber Schutzgegenstand die Selbstbestimmung
des Einzelnen über seine persönlichen Angaben. Diese Selbstbestimmung bleibt
indessen gewahrt.
Anders
dürfte dies lediglich bei einer existenziellen Angewiesenheit auf eine Leistung
sein, die vorliegend aber nicht gegeben ist. Dann besteht im Übrigen in der
Regel die Besonderheit, dass der Anspruch auf die Leistung von vornherein
verfassungsrechtlich abgesichert ist, nämlich durch den sich aus der
Menschenwürdegarantie gemäß Art. 1 Abs. 1 LV in Verbindung mit dem Vorspruch
der Landesverfassung (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 29. Januar 2007 – VGH B 1/06
–, AS 34, 169 [192]) zusammen mit dem Sozialstaatsprinzip gemäß Art 74 Abs. 1
LV ergebenden Anspruch auf Gewährleistung eines menschenwürdigen
Existenzminimums (vgl. zu diesem Anspruch Droege, in: Brocker/Droege/Jutzi
[Hrsg.], a.a.O., Art. 1 Rn. 10; BVerfG, Urteil vom 9. Februar 2010 – 1 BvL 1/09
–, BVerfGE 125, 175 [222 f.]). Soweit darüber hinaus aus dem Kammerbeschluss
des Bundesverfassungsgerichts vom 9. September 2004 (Az: 1 BvR 1962/04, NVwZ
2005, 1178) entnommen wird, bei der Feststellung der Voraussetzungen
staatlicher Leistungen dürften mit Blick auf das Grundrecht auf informationelle
Selbstbestimmung persönliche Angaben nur insoweit verlangt werden, als diese
entscheidungserheblich seien und nicht unangemessen in den
Persönlichkeitsbereich eindrängen (so D. Lorenz, a.a.O., Art. 2 Abs. 1 Rn. 372;
vgl. auch Müller-Thele, NJW 2005, 1541 [1542]), sind die dortigen Überlegungen
auf den hier vorliegenden Fall nicht übertragbar. Denn die dort angeforderten
persönlichen Daten betreffen den Nachweis der Anspruchsberechtigung, hier
hingegen führen sie zum Entstehen des Anspruchs.
c)
Bestätigt wird dieses Ergebnis durch grundrechtssystematische Überlegungen. Das
Recht auf informationelle Selbstbestimmung gewährt kein weitergehendes Recht
als das hier speziellere Grundrecht des Art. 10 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 LV und
vermittelt insbesondere kein von anderen Grundrechten losgelöstes Recht auf
anonyme Geltendmachung von (grundrechtlich gewährleisteten oder
einfachgesetzlich gewährten) Leistungsansprüchen. Insoweit fehlt es bereits an
einem Eingriff in den Schutzbereich des Datenschutzgrundrechts, da es dem
Betroffenen freisteht, auf die Geltendmachung eines Anspruchs zu verzichten
oder aber – als Ergebnis einer freien Entscheidung – auf Anonymität zu
verzichten und seine persönlichen Daten und damit lediglich seine Identität
preiszugeben.
III.
Mangels
Entscheidungserheblichkeit kann nach alledem dahinstehen, ob die
Beschwerdeführer, wie für die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde gegen
ein Gesetz erforderlich, durch die von ihnen angegriffenen Normen gegenwärtig
und unmittelbar in ihren Grundrechten betroffen sind (vgl. VerfGH RP, Urteil
vom 22. Juni 2004 – VGH B 2/04 –, AS 31, 348 [350 f.]; Urteil vom 29. Januar
2007 – VGH B 1/06 –, AS 34, 169 [180]; Urteil vom 29.
November 2011 – VGH B 11/10 –, AS 39, 7 [10]).
1.
Offenbleiben kann, ob der Beschwerdeführer zu 1) gegenwärtig betroffen ist.
Dafür müssten die angegriffenen Vorschriften auf seine Rechtsstellung aktuell
einwirken. Die bloße Möglichkeit, irgendwann einmal in Zukunft von den
Gesetzesbestimmungen betroffen werden zu können, reicht nicht aus. Anderenfalls
würde sich die Verfassungsbeschwerde im Ergebnis zu einer Popularklage
ausweiten (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 22. Juni 2004 – VGH B 2/04 –, AS 31, 348
[350]). Ob der Beschwerdeführer zu 1) hinreichend dargetan hat, dass ihn die
von ihm zur verfassungsgerichtlichen Überprüfung gestellten
Gesetzesbestimmungen, wenn schon nicht aktuell, so doch in absehbarer Zeit
seine Rechtsstellung berühren werden, ist fraglich. Denn, wie dargelegt (s.
Ziff. II. 2.a), stellt er nach seiner eigenen, auf seiner Webseite
verlautbarten Zielsetzung keine eigenen Anträge auf Informationszugang, sondern
bietet nur die entsprechende Plattform für andere. Insoweit tritt er als
Sachwalter der grundrechtlichen Positionen der Nutzer seiner Plattform und
damit Dritter auf.
2.
Keiner Entscheidung bedarf darüber hinaus die Frage, ob die Sachprüfung durch
den Verfassungsgerichtshof am Erfordernis der unmittelbaren Betroffenheit durch
die angegriffenen Vorschriften scheitert, weil die
Rechtsstellung der Beschwerdeführer erst durch ihren Vollzug derselben berührt
wird. Bedarf ein Gesetz rechtsnotwendig oder nach der tatsächlichen
Vollzugspraxis der Umsetzung durch einen besonderen Vollzugsakt, muss der
Beschwerdeführer grundsätzlich zunächst diesen Akt angreifen und den gegen ihn
eröffneten Rechtsweg erschöpfen, bevor er die Verfassungsbeschwerde erhebt
(vgl. VerfGH RP, Urteil vom 22. Juni 2004 – VGH B 2/04 –, AS 31, 348 [351] m.w.N). Beabsichtigen die Beschwerdeführer
eine anonyme Antragstellung, so kommt hier auch die Feststellungsklage zu den
Verwaltungsgerichten mit dem Ziel, festzustellen, dass ein Antrag anonym
gestellt werden kann, in Betracht. Eine Ausnahme vom Grundsatz der
Subsidiarität gilt dann, wenn der mit ihm verfolgte Zweck nicht erreichbar ist
(vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Februar 1986 – 1 BvR 1384/85 –, BVerfGE 72, 39 [44.]);
dies ist insbesondere dann anzunehmen, wenn die vorherige Klärung der
tatsächlichen und rechtlichen Grundlagen des Normvollzugs entbehrlich und eine
Vorabentscheidung über die verfassungsrechtlichen Fragen sachgerecht ist (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 22. Juni 2004 – VGH B 2/04 –, AS 31, 348 [351]; Urteil vom 28. Mai 2009 – VGH B 45/08 –, AS 37, 292 [303]; Urteil vom 29. November 2011 – VGH B
11/10 –, AS 39, 7 [11]). Letzteres ist, da
jedes Fachgericht im Rahmen seiner Zuständigkeit bei Verfassungsverletzungen
Rechtsschutz zu gewähren hat, mit Blick auf den Grundsatz der Subsidiarität der
Verfassungsbeschwerde nur dann der Fall, wenn die Verweisung auf den
Rechtsschutz bei den Fachgerichten zu schweren oder unabwendbaren Nachteilen
für die Beschwerdeführer führen würde oder wegen der großen Zahl der von den
Regelungen Betroffenen der Verfassungsbeschwerde allgemeine Bedeutung zukommt.
Nur dann ist eine Vorabentscheidung entsprechend § 44 Abs. 3 Satz 2 VerfGHG
angezeigt. Hieran bestehen Zweifel. Zum einen haben die Beschwerdeführer nicht
dargetan, dass sie überhaupt die Stellung konkreter Anträge auf
Informationszugang ins Auge gefasst haben, sodass nicht erkennbar ist, ob und
in welchem Umfang sie von den angegriffenen Regelungen in Zukunft überhaupt
betroffen sein werden. Darüber hinaus müssten sie bei vorheriger
Inanspruchnahme fachgerichtlichen Rechtsschutzes im Wesentlichen nur eine
zeitliche Verzögerung der verfassungsgerichtlichen Prüfung hinnehmen (vgl.
hierzu VerfGH RP, Beschluss vom 30. Oktober 2015 – VGH N 29/14 u.a. –, AS 44, 176 [191]). Zum anderen ist nicht
ersichtlich, dass eine größere Anzahl von Personen von den angegriffenen Normen
konkret betroffen ist (vgl. z.B. zum Erfordernis der Offenlegung der Identität
bei Antragstellung die Ausführungen des Landesbeauftragten für den Datenschutz
und die Informationsfreiheit im Innenausschuss des Landtags, wonach sich daran
nur eine „Handvoll Personen“ störten, Protokoll der 57. Sitzung des
Innenausschusses vom 10. September 2015, S. 31).
C.
Das Verfahren ist gemäß § 21 Abs. 1
VerfGHG kostenfrei. Eine Auslagenerstattung findet
nicht statt (§ 21a Abs. 1 Satz 1 VerfGHG).