Tenor
Der Antrag wird
abgelehnt.
Der Antragsteller hat
die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der
Antragsteller kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder
Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der
Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird
nicht zugelassen.
Der Wert des
Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 € festgesetzt.
Gründe
I.
Der Antragsteller,
der als Oberstudienrat im Schuldienst des Landes steht, wendet sich mit seinem
Normenkontrollantrag gegen Ziffer 2. Oktober 4 der Dienstordnung für
Lehrkräfte, Schulleiterinnen und Schulleiter an öffentlichen Schulen
(DO-Schule), eine Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Bildung vom 22.
Juni 2019 (9212/51246/39), verkündet im Gemeinsamen Amtsblatt des Ministeriums
für Bildung und des Ministeriums für Wissenschaft, Weiterbildung und Kultur
2019, S. 151 (Gl.-Nr. 223246) und beantragt, dessen Unwirksamkeit
festzustellen. Die Bestimmung lautet:
„Über Beschwerden, Behauptungen und Bewertungen, die für eine Lehrkraft
ungünstig sind oder ihr nachteilig werden können, kann in der Schule eine
Teilakte geführt werden. Dabei ist das Anhörungsrecht der Lehrkraft zu
beachten.“
Der Antragsteller macht geltend, der Antrag sei, obschon er sich gegen eine
Verwaltungsvorschrift richte, statthaft, da er durch die angegriffene Regelung
unmittelbar in seinen Rechten betroffen sei. Unabhängig davon gebe es auch
sonst keinen Grund, Verwaltungsvorschriften aus dem Anwendungsbereich des § 47
VwGO auszunehmen. Die Unterscheidung zwischen exekutivischem Binnen- und
Außenrecht sei bereits als solche überkommen und fragwürdig. In der Sache macht
er geltend, es fehle bereits an einer Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von
Ziffer 2. Oktober 4 DO-Schule. Außerdem verstoße sie materiell gegen das
Landesbeamtengesetz, da Teilakten nur geführt werden sollten, „um gegen die
Lehrkraft ‚Munition‘ zu sammeln“. In diesem Zusammenhang würden auch die
hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums nach Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz
– GG – „berührt“, da danach Personalakten „höchst vertraulich von der
Personalbehörde“ zu führen seien „und nicht von der Einsatzdienststelle“.
Außerdem sei der dort geregelte „Umgang mit Daten einer Teilakte der
Personalakte“ nicht von § 3 des Landesdatenschutzgesetzes – LDG – gedeckt.
Der Antragsgegner ist dem Antrag entgegengetreten. Er sei bereits
unzulässig und namentlich insbesondere bereits nicht statthaft.
II.
Der
Normenkontrollantrag, über den der Senat nach Anhörung der Beteiligten gemäß §
47 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – durch Beschluss
entscheidet, bleibt ohne Erfolg, da er unzulässig ist. Er ist bereits nicht
statthaft.
1. Der
Normenkontrollantrag ist unstatthaft und damit unzulässig, weil es an einer
Norm im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 1
des Landesgesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung – AGVwGO –
fehlt. Unter Rechtsvorschriften im Sinne dieser prozessualen Bestimmungen
fallen alle abstrakt-generellen Regelungen mit Außenwirkung. Keine
Rechtsvorschriften sind damit umgekehrt Regelungen ohne Außenwirkung, die
ausschließlich im Innenbereich der Verwaltung bleiben. Ausgeschlossen sind
demnach von der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle alle
Verwaltungsvorschriften, auch soweit sie normkonkretisierend wirken (vgl.
BVerwG, Urteil vom 26. April 1979 – 3 C 111.79 –, BVerwGE 58, 45 [49 ff.];
Urteil vom 6. November 1986 – 3 C 72.84 –, BVerwGE 75, 109 [117]; und Beschluss
vom 8. März 2007 – 9 B 19.06 –, NVwZ 2007, 708 f.; HessVGH, Beschluss vom 25.
Oktober 1989 – 1 N 2988/84 –, ZBR 1990, 187; Hufen, Verwaltungsprozessrecht,
11. Aufl. 2019, § 19 Rn. 14; W.-R. Schenke/R.P. Schenke, in: Kopp/Schenke
[Hrsg.], VwGO, § 47 Rn. 29 m.w.N.; vgl. auch ThürVerfGH, Urteil vom 13. April
2016 – VerfGH 11/15 –, NVwZ 2016, 1320 [1322]).
Selbst
wenn man, wie der Antragsteller u.a. geltend macht, darauf abstellen wollte,
dass Verwaltungsvorschriften ausnahmsweise dann Außenrechtsqualität zukomme und
sie der Normenkontrolle nach § 47 VwGO zugänglich seien, wenn sie in subjektive
Rechte eingreifen und daher gleichsam nur im „Gewande der Verwaltungsvorschrift
daherkommen“ (vgl. dazu auch W.-R. Schenke/R.P. Schenke, in: Kopp/Schenke
[Hrsg.], VwGO, § 47 Rn. 30; Giesberts, in: Posser/Wolff [Hrsg.], BeckOK VwGO, §
47 Rn. 29 [Juli 2020]; Panzer, in: Schoch/Schneider/Bier [Hrsg.], VwGO, § 47
Rn. 24 ff. [Juli 2019] jeweils m.w.N.), so folgt daraus für den vorliegenden
Fall nichts anders. Denn die angegriffene Bestimmung betrifft als bloße
Regelung über die Modalitäten der Aktenführung den Antragsteller nach
allgemeinen beamtenrechtlichen Grundsätzen nicht in seinem Grundverhältnis und
damit nicht in seiner persönlichen Rechtsstellung (vgl. dazu auch HessVGH,
Beschluss vom 25. Oktober 1989 – 1 N 2988/84 –, ZBR 1990, 187; Ziekow, in:
Sodan/Ziekow [Hrsg.], VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 47; vgl. zur mangelnden
Außenwirkung organisatorischer dienstlicher Maßnahmen auch jüngst OVG RP,
Urteil vom 20. April 2020 – 2 A 11705/19.OVG –, DVBl. 2020, 961 [962]).
2. Dies
gilt für das rheinland-pfälzische Landesrecht umso mehr, wenn man, worauf der
Antragsgegner zurecht hingewiesen hat, § 4 Abs. 1 Satz 2 AGVwGO und die hierzu
ergangene Rechtsprechung in den Blick nimmt. Mit dieser Bestimmung hat der
Landesgesetzgeber eine Rückausnahme dergestalt normiert, dass die nach § 47
Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO eröffnete
Möglichkeit der prinzipalen verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle nicht für
Rechtsverordnungen gilt, die Handlungen eines Verfassungsorgans im Sinne des
Art. 130 Abs. 1 der Verfassung für Rheinland-Pfalz – LV – sind. Hierzu zählen
nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs und des
Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz auch solche Rechtsverordnungen, die nicht
von der Landesregierung, sondern von einem Minister erlassen worden sind. Dies
folgt insbesondere aus Art. 104 Satz 2 LV, wonach innerhalb der vom
Ministerpräsidenten bestimmten Richtlinien der Politik jeder Minister seinen
Geschäftsbereich selbständig und unter eigener Verantwortung gegenüber dem
Landtag leitet (vgl. VerfGH RP, Urteile vom 24. Oktober 1984 – VGH 9/83 –, AS
19, 121 [122 f.] und vom 4. Juli 2001 – VGH B 12/00 –, AS 29, 23 [26]; OVG RP,
Beschluss vom 19. Dezember 1996 – 2 C 12690/96.OVG –, juris Rn. 8; Urteil vom
12. Januar 2001 – 12 C 11502/00.OVG –, juris Rn. 26 f.; und Beschluss vom 16.
April 2020 – 6 B 10497/20.OVG –, juris Rn. 4). Der darin zum Ausdruck kommende
Wille des Gesetzgebers, die Rechtssetzung durch Verfassungsorgane des Landes
nicht der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle zu unterwerfen, sondern die
prinzipale Normenkontrolle in diesen Fällen dem Verfassungsgerichtshof
vorzubehalten, muss erst recht auch in denjenigen Fällen gelten, in denen eine
Verwaltungsvorschrift von einem Verfassungsorgan erlassen wurde. Denn auch
Verwaltungsvorschriften der Landesregierung oder eines Ministers sind nach der
Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz als „sonstige
Handlung eines Verfassungsorgans“ nach Art. 130 Abs. 1 Satz 2 LV zu
qualifizieren (vgl. VerfGH RP, Entscheidung vom 28. September 1953 – VGH 3/53
–, AS 2, 245 [253]; zustimmend Hensgen, Organisation, Zuständigkeiten und
Verfahren des Verfassungsgerichtshofs von Rheinland-Pfalz, Diss. Trier 1986, S.
89; Bier, in: Grimm/Caesar [Hrsg.], Verfassung für Rheinland-Pfalz, 2001, Art.
130 Rn. 29; Jutzi, in: Brocker/Droege/ Jutzi [Hrsg.], Verfassung für
Rheinland-Pfalz, 2014, Art. 130 Rn. 58; a.A. ThürVerfGH, Urteil vom 13. April
2016 – VerfGH 11/15 –, NVwZ 2016, 1320 ff.). Folge hieraus ist daher in diesen
Fällen die Unstatthaftigkeit des verwaltungsgerichtlichen
Normenkontrollverfahrens (vgl. Jutzi, in: Hufen/Jutzi/Proelß [Hrsg.],
Landesrecht Rheinland-Pfalz, 8. Aufl. 2018, § 1 Rn. 164).
III.
Die
Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Beschlusses wegen der
Kosten beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 ff. Zivilprozessordnung –
ZPO –.
Die
Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der hierfür in § 132 Abs. 2 VwGO
genannten Gründe vorliegt. Dies gilt nicht zuletzt im Hinblick auf die fehlende
Reversibilität des hier streitentscheidenden Landesrechts.
Die
Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 52 Abs. 1 und 2, 63 Abs. 2 Satz 1
Gerichtskostengesetz – GKG –.